Waar het onderzoeksrapport over de zaak Ardesch (te?) voorzichtig is: de vierde macht in Enschede

Over de rollen die college en raad in de zaak hebben gespeeld, zijn de onderzoekers wel duidelijk. Die was ver onder de maat. Maar de rol van ambtenaren blijft onderbelicht. Meer dan je op grond van de feiten zou verwachten. Een heel aantal van die feiten wordt weliswaar benoemd, maar Pro Facto blijft voorzichtig. Te voorzichtig? Dit is: het rapport op rapport.

Geen medewerking van oud-ambtenaren

‘Gemeente Enschede: moeilijk garen mee te spinnen?’. In die titel van het 160 pagina’s tellende rapport is het vooral dat vraagteken dat intrigeert. Waarom staat het daar? Het is onderzoekers eigen - en geraden - om zorgvuldig en behoedzaam te zijn. Zij verzamelen en beschrijven feiten, geen speculaties of meningen. Alleen iets melden als je het zeker weet.

Dat is ook hier gedaan. Op basis van de analyse van een omvangrijk pak documenten over de kwestie, waaronder de oogst van zes verzoeken om openbaarmaking op grond van de Wet open overheid (Woo). 32 gesprekken met ambtenaren, (oud) college- en raadsleden en Gertjan Ardesch zelf. Tien genodigden op de lijst te interviewen personen hebben niet meegewerkt. De meesten oud-ambtenaren en hoofdrolspelers in het dossier.

In de loop van het onderzoek ontvingen de onderzoekers signalen dat een aantal van hen vanuit de ambtelijke organisatie zou zijn geadviseerd om niet mee te werken. Dat bleef bij een niet te verifiëren signaal, maar Pro Facto heeft toch aanleiding gezien dit in het rapport te vermelden.

Macht en tegenmacht niet op orde

Het feitenrelaas in het rapport is behoorlijk compleet, afgaand op wat wij in dit dossier aan informatie hebben verzameld. Een knap staaltje werk, omdat een bij aanvang overzichtelijk geschil in de loop der jaren is uitgegroeid tot een veelkoppig monster. Met meerdere gezichten en een stapeling van gebeurtenissen en ontwikkelingen die er een bijna onontwarbaar geheel van maakten.

De centrale conclusie: het democratische mechanisme van macht en tegenmacht heeft niet goed gefunctioneerd. Raadsvragen, gesteld vanuit de taak om te controleren, werden slecht beantwoord. Soms niet. Collega-raadsleden, veelal van de coalitie, namen de kritische vragenstellers evenmin serieus.

Publicaties in de media werden lange tijd genegeerd, hoeveel informatie en documenten die misstanden aantoonden ze ook bevatten. Bij de eerste vertoningen van een tweedelige documentaire over de kwestie, voor publicatie, kwam op een uitnodiging aan de hele raad maar een enkel raadslid opdagen. Soms werden gedegen onderbouwde artikelen weggezet als onzin.

Stevige taal over college en raad, voorzichtigheid bij rol ambtenaren

Pro Facto pleit voor een meer structurele en steviger plek voor overleg in de ‘driehoek’ van college, raad en ambtenarij. Dat zijn de drie gemeentelijke instituties die de lokale democratie vorm en inhoud moeten geven en ervoor moeten zorgen dat overheidsmacht niet ontspoort. De eerste twee hebben die rol onvoldoende in de vingers gehad, over de rol van de ambtenarij laten de onderzoekers zich voorzichtig uit.

Het is opvallend hoe vaak de term ‘het lijkt’ of ‘lijken’ wordt gebruikt wanneer het gaat over het ambtelijk apparaat. Ook als er op andere plekken in het rapport feiten worden benoemd die aanleiding geven om je een stuk steviger uit te drukken. ‘Blijken’, bijvoorbeeld. Er is op momenten opzettelijk kwalijk gehandeld. Op andere momenten is opzet het meest waarschijnlijke scenario. Maar dat blijft onbenoemd; de lezer kan het alleen impliciet concluderen.

De voorbeelden in het feitenrelaas gaan over niet correcte informatievoorziening, het achterhouden of bewerken van informatie, maar ook over misbruik van positie en het optuigen van lezingen van gebeurtenissen die niet kloppen. Het college en de raad zijn daar jarenlang in mee gegaan, maar dat doet niets af aan de rol die ambtenaren achter de schermen speelden.

Een eerste voorbeeld (verderop volgen er meer): Pro Facto stelt dat de gemeente eind 2016, bij aanvang van het conflict, al op een rechtszaak aanstuurde. Dat gebeurde niet per ongeluk of bij toeval; het impliceert bewust handelen. Door ambtenaren, zo blijkt uit documenten uit die periode.

Het oordeel daarover: onbehoorlijk bestuur; een overheid moet alleen een rechtszaak voeren als dat niet anders kan. Je kunt het ook machtsmisbruik noemen. Er is geen enkel document of ook maar de geringste aanwijzing dat de wethouder daarin is gekend. Ambtenaren reden een scheve schaats op eigen houtje.

Maar: ook opzettelijk kwalijk gehandeld

Het zijn ook ambtenaren die het college bijstaan in de beantwoording van raadsvragen en het aanleveren van stukken die zij - of onderzoekers - nodig hebben om de controlerende taak goed te kunnen vervullen. Daar is veel misgegaan, ook bij vragen over die rechtsgang. Als oorzaken voor dat falen noemt Pro Facto gebrekkige archivering of het onvoldoende herkennen van politiek gevoelige verzoeken om informatie.

Maar in een aantal gevallen, zoals bij die rechtsgang, staat opzet vast. In andere gevallen is het waarschijnlijker dan de oorzaken die Pro Facto noemt, mede gelet op het feitenrelaas in het rapport. Het wordt alleen niet genoemd.

Lijken of blijken?

Ander voorbeeld, nu van het opmerkelijke gebruik van het woordje ‘lijken’. Over een passage die de beantwoording van vragen van de Nationale ombudsman beschrijft. Pro Facto concludeert: ‘Ook lijken vragen van de Nationale ombudsman … niet juist te zijn beantwoord’. Maar in het feitenrelaas over die kwestie is een aantal momenten en gebeurtenissen opgetekend die een ander beeld laten zien.

De ombudsman stelde onlangs in een brief aan Ardesch dat ‘het college een verkeerde voorstelling van zaken gaf’. Hij verklaarde diens klacht van destijds alsnog gegrond. Anders gezegd: die beantwoording leek niet fout, die wàs fout. In die beantwoording duikt een nieuwe lezing op die haaks staat op de documentatie over de kwestie uit de periode waarnaar de ombudsman vroeg. Pro Facto haalt die brief aan, maar kiest toch voor het woordje ‘lijken’.

Die brief laat nog iets zien: ambtenaren stelden een antwoord op dat de werkelijkheid verdraaide. Er lag al ruim een jaar een antwoord op de vraag van de ombudsman op de plank, opgesteld door de directeur van het vastgoedbedrijf. Voor de klachtencommissaris. Maar dat antwoord was en bleef intern. Het duurde maanden voordat de ombudsman een alternatief antwoord kreeg. Met een lezing die niet klopte.

De ombudsman besloot op grond van die beantwoording de klacht van Ardesch te seponeren. Anders gezegd: dat foute antwoord had niets met een archiveringsprobleem te maken, maar was opgesteld om een dreigend brandje bij ombudsman te smoren.

Dat roept vragen op. Over wie die misleidende antwoorden opstelde (dat was de gemeente-advocaat) en wie daar van wisten, maar ook waarom en door wie dat jarenlang is toegedekt. Ondanks raadsvragen en onthullingen in publicaties. Die vragen blijven onderbelicht, mede door dat verzachtende ‘lijken’.

Politiek gevoelig: niet of juist wel herkend?

Nog een voorbeeld van zo’n omfloerste beschrijving van de rol van ambtenaren: tijdens interviews is benoemd dat ‘politiek gevoelige Woo-verzoeken niet goed worden herkend’. Dat gaat over verzoeken om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid (Woo). Het gevolg: wethouders of de burgemeester worden niet, of te laat, op de hoogte gesteld en voor het blok gezet.

Bij die verklaring wordt geen kanttekening geplaatst, terwijl het relaas van feiten daartoe wel aanleiding geeft. Er is namelijk nog een andere mogelijkheid: dat politiek gevoelige informatieverzoeken wel degelijk worden herkend, maar bewust buiten het zicht van college en raad worden afgehandeld. Opnieuw: op eigen houtje.

Afhandelen van informatieverzoeken is het werk van ambtenaren

Woo-verzoeken zijn, net zoals raadsvragen, verzoeken om informatie. Overheden zijn verplicht om daar op een correcte manier gehoor aan te geven. Anders kunnen volksvertegenwoordigers, maar ook journalisten, hun controlerende werk niet goed doen. Het zijn ambtenaren die op die informatiestroom zitten en verzoeken om informatie en vragen afhandelen.

‘Zij [ambtenaren, red.] kunnen goed informatiebeheer maken of breken’, tekent Pro Facto op in het rapport. Die passage gaat niet over archivering van documenten, maar over houding en gedrag: de wil om alle opgevraagde informatie op te duikelen en correct en volledig te delen. En daar valt in Enschede nog het een en ander te verbeteren, zo citeert Pro Facto uit een verslag van de gemeente-archivaris.

Achtergehouden stukken

Saxion deed een jaar geleden onderzoek naar twee episodes uit het verhaal van Ardesch. Een beperkt onderzoek, waarin de gemeente de benodigde stukken zou aanleveren. Stukken die bij een Woo-verzoek van 1Twente twee jaar eerder al waren verzameld en aangeleverd. Saxion kreeg na maanden een selectie van die stukken; cruciale documenten voor dat onderzoek ontbraken. Uit die ontbrekende documenten blijkt onder meer dat ambtenaren Ardesch doelbewust zo snel mogelijk voor de rechter brachten.

Saxion kon alleen vaststellen dat er onvoldoende grond was om dat te doen, niet dat er opzet in het spel was. Dat niet alle stukken waren aangeleverd, zou volgens het college en de ambtenarij liggen aan archiveringsproblemen. Maar alle relevante stukken waren beschikbaar (in dat eerdere Woo-verzoek), het duurde desondanks lang voordat Saxion stukken kreeg en uit die selectie viel niet op te maken dat er sprake was geweest van opzet. Of: machtsmisbruik.

Dat kan onvermogen of belabberde archivering zijn, maar het is waarschijnlijker dat documenten bewust uit de selectie zijn gefilterd. Pro Facto beschrijft dit onderzoek van Saxion en de problemen met het aanleveren van documenten, maar blijft weg bij de mogelijkheid van opzet.

Jaren vasthouden aan de verkeerde lezing

Ander voorbeeld: het college heeft jarenlang vastgehouden aan een lezing dat Ardesch een wanbetaler was, dat zijn schulden opliepen en dat er vaak en uitvoerig met hem gesproken is voordat de gemeente naar de rechter stapte. Dat is, plat gezegd, allemaal onzin. Het was de rechter zelf die dat ontkrachtte in zijn vonnis (zoals ook Pro Facto constateert). Dat roept de vraag op waar die lezing vandaan komt en hoe het kan dat die zo lang standhield. Ondanks herhaalde vragen vanuit de raad en opstapelende bewijzen die het tegendeel aantoonden.

Opnieuw: het zijn ambtenaren die namens het college antwoorden formuleren op vragen vanuit de raad. En het dossier Ardesch bevat tal van voorbeelden waarin er van die beantwoording weinig deugde.

Ardesch en andere zaken

Tot slot: Pro Facto werpt in het rapport de suggestie op dat de ‘casus Ardesch’ niet op zichzelf staat. Dat komt niet uit de lucht vallen; een aantal geïnterviewden heeft concrete voorbeelden genoemd. Dat gaat in elk geval om een kwestie rond een onderzoeksrapport van de Enschedese klachtencommissaris (zie: dossier Rapport Veelaanvragers op de website van 1Twente).

In die zaak heeft de oud-klachtencommissaris de gemeenteraad een verhaal op de mouw gespeld en daarna een medewerker op een zijspoor gerangeerd en monddood gemaakt. Om het eigen straatje schoon te houden en te voorkomen dat de burgemeester of raadsleden bij die medewerker navraag zouden kunnen doen.

De loco-gemeentesecretaris was van die opzet op de hoogte, maar hield de klachtencommissaris de hand boven het hoofd. Hij liet zowel de hoogste ambtelijke baas als de burgemeester niets weten.

Het ambtelijke lek: meer dan archivering of gebrek aan politieke sensitiviteit

In de driehoek college, gemeenteraad en ambtenarij zijn de eerste twee passanten. Daar vinden om de vier jaar verschuivingen plaats. Ambtenaren uit de top en de laag daaronder zitten meestal veel langer lang op hun post. De vierde macht is een blijvertje. De democratie heeft niet alleen een probleem als bestuurders en volksvertegenwoordigers verzaken, maar ook als ambtenaren hun positie misbruiken en daar mee wegkomen.

Pro Facto legt de vinger op de zere plek bij het college en de gemeenteraad. Dat biedt handvatten voor verbetering. Dat was ook de opzet van dit onderzoek. Maar het ambtelijke lek is niet boven met alleen verbeterde archivering of grotere politieke sensitiviteit.

Wat dat lek precies is, hebben de Groningse onderzoekers niet kunnen achterhalen. Vermoedelijk omdat zij de belangrijkste hoofdrolspelers uit de ambtenarij van destijds niet hebben gesproken. Dat had alleen gekund in een raadsenquête, waarbij stukken gevorderd en mensen opgeroepen kunnen worden om onder ede een verklaring af te leggen.

Het rapport van Pro Facto wordt op maandag 24 november besproken in de gemeenteraad, die opdrachtgever is van het onderzoek. In december vindt besluitvorming plaats. Of dat vraagteken in de titel blijft staan, zal afhangen van dat vervolg.