Vuurwerkramp Enschede: wat er (niet) is gebeurd met de Brandweerwet en wat dat laat zien over overheidsfalen

Aanleiding voor dit artikel is een recent rapport van een onderzoekscommissie onder leiding van UT-professor Torenvlied. Dat rapport is het eerste waarin de Brandweerwet wordt genoemd, maar een uitgebreide analyse ontbreekt. Dat is opvallend, omdat de manier waarop er met die wet is omgegaan antwoord geeft op een belangrijke onderzoeksvraag van die commissie: wat ging er mis in overheids- en bestuursland waardoor ‘Enschede’ kon gebeuren?

De Brandweerwet

Die Brandweerwet (en bijbehorende regelgeving) voorzag in alles wat nodig was om brandrampen te voorkomen. Maar alle in die wet genoemde verantwoordelijken - brandweerofficieren en opleiders, inspectie, gemeentelijke diensten, ministeries en de eindverantwoordelijke minister - verzaakten hun wettelijke taak. Die situatie bestond al ver voordat de vuurwerkramp in Enschede plaatsvond. Feitelijk is die Brandweerwet van 1985 nooit werkelijk geïmplementeerd.

Om het niet ingewikkelder te maken, wordt in dit artikel ‘Brandweerwet’ of ‘wet’ gebruikt voor alle bepalingen van die wet zelf èn de bijbehorende aanvullende regelgeving.

Wat er mis ging, is nooit hersteld

Die taakverzaking kwam niet uit de lucht vallen. Hij was een gevolg van algehele onmacht: niemand wist hoe met vuurwerk om te gaan. Er ontstonden alternatieve ‘routes’ om toch nog iets van veiligheid rond vuurwerkopslag te regelen. Maar op die routes was het gebrek aan kennis van vuurwerk nog veel groter. De Brandweerwet, die in de kern zo complex niet is, werd ‘vergeten’ en kwam in onderzoeken na rampen niet op tafel.

Wat er mis ging in de uitvoering van de wet die vuurwerkrampen kon en moest voorkomen, werd nooit hersteld. Dat is nog altijd de status quo. De Brandweerwet werd in 2010 weliswaar vervangen door de Wet op de veiligheidsregio’s, maar de belangrijkste bepalingen over brand en brandpreventie zijn zo goed als gelijk gebleven.

De vuurwerkramp in Culemborg

Op 14 februari 1991 vond er een met ‘Enschede’ vergelijkbare vuurwerkramp plaats in Cuolemborg. Die ramp had een waarschuwing moeten zijn: hoe kan zoiets gebeuren, zijn er geen regels om dit te voorkomen, zijn die wel nageleefd? Wie heeft er gefaald? Het is niet zonder reden dat Torenvlied en de zijnen beide rampen onderzochten: zowel die in Culemborg als die latere, in Enschede.

Die Culemborgse ramp was minder groot. De explosie was vernietigend, maar het vuurwerkbedrijf lag buiten de bebouwde kom en er vielen ‘slechts’ twee doden. Evengoed was er schade tot op vijf kilometer van de klap. Ook in Culemborg was er van uitvoering van de Brandweerwet niets terechtgekomen. Dat was ook toen al opmerkelijk - of: het had opmerkelijk moeten zijn. Er was namelijk geen andere wet die het voorkomen van een brandramp bij de opslag van vuurwerk regelde.

De wet die de ramp had voorkomen, kwam niet op tafel

Maar de Brandweerwet kwam in het onderzoek naar de ramp in Culemborg niet op tafel. Dat betekende dat er ook niet werd geconcludeerd dat de wetsregels die de ramp hadden kunnen voorkomen niet waren nageleefd. Was die conclusie wel getrokken en waren er passende maatregelen getroffen, dan had de ramp in Enschede nooit kunnen plaatsvinden. Dat geldt overigens ook als de conclusies uit de rapporten die na de ramp in Culemborg verschenen waren opgevolgd (licht vuurwerk in opslag is reageert onvoorspelbaar en is gevaarlijk, vuurwerkopslag moet niet in de buurt van woonwijken).

Wetsverzaking dus. Door alle in de wet genoemde verantwoordelijken. Niet alleen dat: die Brandweerwet was een exclusieve wet, met exclusief benoemde bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Anders gezegd: er was geen andere wet die over brand en brandgevaar ging, en de verantwoordelijkheid voor uitvoering en naleving lag bij niemand anders dan de functionarissen die in die wet werden aangewezen.

Vragen die Torenvlied onderzocht

De Brandweerwet werd, na Culemborg, verzwegen. Net als later, na Enschede. Dat roept de vragen op die Torenvlied onderzocht. Waarom? Waarom ging het mis? Waar haperde het? Wie speelde daarin welke rol? In de kern is het antwoord op die vragen zo ingewikkeld niet. De Brandweerwet is glashelder en alle functionarissen worden erin genoemd. Hij was alleen niet nageleefd.

De wet beoogde ongelukken te voorkomen bij de opslag van brandgevaarlijke en bij brand gevaar opleverende stoffen - reken maar dat vuurwerk daar ook onder valt. Dat was niet gelukt omdat de verantwoordelijke functionarissen - de commandant van de regionale brandweer, de gemeente, de brandweeropleiding, de brandweerinspectie en het ministerie - cruciale taken hadden verzaakt.

De weerbarstige praktijk

Dan blijft de vraag waarom zij verzaakten. Het antwoord op die vraag ligt in de weerbarstige praktijk, destijds. Achter dat collectieve falen ging een even collectief onvermogen schuil: geen mens die wist hoe het schip van die Brandweerwet vlot te trekken. Niemand had verstand van vuurwerk, laat staan van de vraag hoe je dat spul veilig op moest slaan, toch de basisvoorwaarde om die wet goed uit te kunnen voeren. De brandweerinspectie niet, die brandweercommandanten evenmin.

Die kennis was internationaal wel beschikbaar, maar bleef steken achter de landsgrenzen. Dat legde ook het falen van brandweeropleidingen bloot; die waren niet in staat om gekwalificeerd personeel op te leiden. Gemeentelijke ambtenaren - en dus ook het gemeentebestuur - waren afhankelijk van het advies van specialisten. Dat waren die regionale brandweercommandanten, die als het om vuurwerk ging niet adequaat waren opgeleid. Een wet kan wel van alles voorschrijven, maar als het ontbreekt aan expertise wordt implementatie heel lastig.

Daar kwam bij dat de beoogde - vrijwillige - omvorming van de gemeentelijke naar een regionale brandweer uiterst stroef verliep. De weerstand was groot. Ook dat hielp niet mee om een deugdelijke brandweerzorg voor elkaar te boksen.

‘Geen prioriteit’ (maar ook geen conclusie)

Dat kennisgebrek wordt heel zichtbaar in het rapport van de commissie Oosting, die de vuurwerkramp in Enschede onderzocht. In een verklaring voor die commissie, die overigens alleen te vinden is in de papieren versie van het onderzoeksrapport, stelde een plaatselijke brandweerofficier dat naleving van die Brandweerwet ‘geen prioriteit’ had. Een verklaring die later, door een collega, bij de rechter werd herhaald. Met de toevoeging dat ook de brandweer geen verstand van vuurwerk had.

Dat is opmerkelijk. Die wet schreef namelijk een dwingende taak voor, die was belegd bij de regionale commandant van de brandweer. Die moest deugdelijk advies uitbrengen aan de gemeente, voordat er een vergunning werd verleend voor de opslag van vuurwerk. Daar was niets vrijblijvends aan.

Even opmerkelijk is dat Oosting dat in zijn rapport wel optekent, maar er geen conclusie aan verbindt, namelijk: hier was de wet verzaakt. Het was niet aan de brandweer om eigenstandig prioriteiten te stellen, anders dan de wet voorschreef. En ‘er geen verstand van hebben’ ontslaat niemand van een wettelijke verantwoordelijkheid.

Alternatieve routes

Die onmacht om de Brandweerwet deugdelijk uit te voeren, sloeg een veiligheidsgat. Dat werd gedicht met alternatieve routes om toch nog iets van veiligheid te garanderen. Rechtdoor - met de Brandweerwet in de hand - ging niet, dan maar een omweg. Dat werden de milieuwetgeving, waarin het woord ‘vuurwerk’ niet voorkwam, en bouwbesluiten die iets moesten zeggen over voorzieningen voor veilige opslag.

Het toezicht werd belegd bij milieu-inspecteurs en bouw- en woningtoezicht, die van veel verstand hadden, maar toch niet van vuurwerk.

De Brandweerwet-minister formaliseert alternatieve routes

Na de ramp in Enschede werd dat falen toegedekt. In geen enkel rapport komt een serieuze analyse voor van wat er mis ging in de uitvoering van die Brandweerwet. Na verschijning van het rapport van de commissie Oosting formaliseerde het kabinet die alternatieve route voor de opslag van vuurwerk zelfs.

Dat gebeurde in een brief aan de Kamer van 23 maart 2001, waarin het kabinet haar standpunt over het rapport van de commissie Oosting uiteenzet. Die brief is ondertekend door de minister van Binnenlandse Zaken, het ministerie dat verantwoordelijk was voor uitvoering van de Brandweerwet. Die verdwijnt met deze brief definitief onderin de la.

Vuurwerkinrichtingen vallen onder de Wet Milieubeheer, schrijft de Brandweerwet-minister. En onder de minister van Milieubeheer. De gemeente is het bevoegd gezag (dat klopt niet: voor grotere hoeveelheden vuurwerk zoals bij S.E. Fireworks, het bedrijf dat in Enschede ontplofte, was de provincie aan zet - red.). De regionale brandweercommandant kreeg vrijaf, Defensie moest het adviesvarkentje gaan wassen. Milieuambtenaren moesten inspecteren.

Iedere Nederlander wordt geacht de wet te kennen…

Anders gezegd: de minister kende zijn eigen wet niet (ook al wordt iedere Nederlander geacht de wet te kennen). Die was niet ingetrokken met deze brief. En de zwakke plekken in de keten van brandweerzorg rond vuurwerk bleven. Als de brandweerketen al onmachtig was om de Brandweerwet goed uit te voeren, is er weinig reden om te denken dat milieudiensten wel in staat waren om brandpreventie en -zorg goed te regelen.

Toch vielen de veiligheid van vuurwerkopslag, inclusief de risico’s van brand en explosie, ineens onder milieubescherming. En was het de gemeente die er de vergunningen voor moest opstellen en controleren.

De Brandweerwet schreef iets heel anders voor. De gemeente (formeel B&W) was bevoegd om een gebruiksvergunning af te geven voor opslag van vuurwerk, maar pas nadat de expert - de regionale brandweercommandant - daarover deskundig advies had afgegeven. Dat behelsde dan ook alle veiligheidseisen die aan een opslagplaats gesteld moesten worden. De controle op naleving van die vergunning moest worden gedaan door andere experts: medewerkers van de brandweerinspectie, onder verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken.

Wet in de mist

Het ontbrak de experts aan kennis. Wellicht mede daarom gaven zij geen prioriteit aan hun wettelijke taak: zij hadden dat ook niet gekund. Dat lek kwam nooit boven, ook omdat de inspectie die het had moeten constateren niet aan de bel trok. Niemand greep in. Er werden alternatieve routes gezocht, die later werden geformaliseerd door een minister die zijn eigen wet niet kende. De wet die de rampen had voorkomen, als ‘ie was nageleefd, verdween in de mist.

Torenvlied constateert dat het er weliswaar wat veiliger op is geworden - opslag van grote hoeveelheden vuurwerk is over de grens verplaatst - maar dat er nog altijd grote risico’s zijn. Voor de opslag van tienduizend kilo consumentenvuurwerk volstaat een melding. Maar ook consumentenvuurwerk kan bij brand massa-explosief reageren. Dan is tienduizend kilo nog steeds heel veel.

Zorg voor veiligheid, een overheidstaak

Vraag is hoe de situatie nu zou zijn als de Brandweerwet wèl op tafel had gelegen en er serieus werk was gemaakt van naleving ervan. Inclusief het op peil brengen van de kennis die daarvoor nodig is. Daarvoor had de hele keten op zijn kop gemoeten. Onbegonnen werk, lijkt het.

Het heeft er dan ook de schijn van dat niemand zijn vingers daar aan wilde branden. Nog los van de politieke en maatschappelijke heisa die het had opgeleverd als dat collectieve falen zichtbaar was geworden. Daarin ligt vermoedelijk de verklaring voor het opvallende verzwijgen van die Brandweerwet.

De vervelende consequentie is alleen dat de veiligheid van burgers en brandweerlieden nog steeds in het geding is. Dat laat onverlet dat het nog altijd een (grondwettelijke) overheidstaak is om zorg te dragen voor die veiligheid. Anders gezegd: het gaat een overheid niet aan om daar voor weg te duiken. Of om rommel-routes te gedogen die de kern van het probleem omzeilen en daarmee in stand houden.