Meer dan 87 vergadertafels, nauwelijks inspraak: zo ziet de 'verborgen overheid' eruit in Twente

Adviesbureau Berenschot heeft de verschillende samenwerkingsverbanden in Twente op een rij gezet. En om de wirwar van overlegstructuren nog iets duidelijker te maken (of eigenlijk onduidelijker) heeft 1Twente deze vervolgens in de bovenstaande afbeelding geprojecteerd. Het resultaat is een kluwen van lijntjes die gemeenten en organisaties met elkaar verbinden. Een interactieve kaart die nog beter te zien is op een groot scherm en via deze link.

Wat opvalt: Enschede spant de kroon met deelname aan maar liefst 51 formele en informele samenwerkingsverbanden. Misschien geen verrassing als veruit de grootste stad, maar ook kleine gemeenten kunnen er wat van. Borne staat bijvoorbeeld op plek drie met deelname aan 45 samenwerkingsverbanden. Via Hellendoorn lopen de minste lijntjes: 'slechts' 36 stuks.

Soms is samenwerken verplicht

Dat een Twentse gemeente bij minimaal enkele tientallen samenwerkingen is aangesloten, komt doordat veel van die overleggen ook in regionaal verband worden opgepakt. Er zijn zelfs 29 samenwerkingsverbanden waaraan álle veertien Twentse gemeenten deelnemen. Een aantal daarvan zijn bij wet verplicht en zullen daarom bij de gemiddelde inwoner ook wat meer bekendheid genieten.

De Veiligheidsregio Twente, waar bovenlokaal veiligheidsbeleid en brandweerzorg is belegd, is een voorbeeld van zo'n verplichte samenwerking. Datzelfde geldt ook voor de Omgevingsdienst Twente, dat complexere milieu-, vergunning- en toezichtstaken uitvoert. Een derde verplichte regionale samenwerking is een publieke gezondheidsdienst, de GGD. In Twente is die organisatie opgenomen in een groter samenwerkingsverband dat ook taken op gebied van (jeugd)zorg en huiselijk geweld uitvoert: SamenTwente.

Allerlei soorten en maten

En zo zijn er meerdere overlegtafels waar veel, zo niet alle, Twentse gemeenten vertegenwoordigd zijn. Maar welke personen daar precies aanschuiven en in hoeverre zij iets te vertellen hebben, dat verschilt per situatie. Voor een deel is er sprake van een gemeenschappelijke regeling, waarin overheden samen afspraken maken.

Er is dan een (ambtelijke) dagelijkse bedrijfsvoering, met daarboven een directeur. De koers wordt echter bepaald door het algemeen bestuur, waarin meestal wethouders van de deelnemende gemeenten zitting nemen. In het geval van de Veiligheidsregio zijn het de burgemeesters.

De eerder genoemde verplichte samenwerkingsverbanden zijn een gemeenschappelijke regeling, maar ook de Stadsbank Oost-Nederland, Recreatieschap Twente, het Openbaar Lichaam Crematoria Twente en het Gemeentelijk Belastingkantoor Twente (GBT) vallen in deze categorie.

In andere gevallen vormt aandeelhouderschap de basis onder een samenwerkingsverband. Het bekendste voorbeeld in deze regio is afvalverwerker Twence. Maar landelijk zijn er veel meer voorbeelden. Bijna alle Nederlandse gemeenten hebben bijvoorbeeld aandelen bij de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), zodat zij profiteren van gunstigere voorwaarden bij leningen. In Twente zijn 13 gemeenten (alleen Almelo niet) bovendien aandeelhouder bij energiebedrijf Enexis, 8 bij gasbedrijf Cogas en 4 gemeenten hebben ook nog aandelen bij waterbedrijf Vitens.

Naast de bovengenoemde structuren zijn er ook vele 'strategische samenwerkingen', waarbij er geen duidelijk zeggenschap ligt maar vaak wel een soort inzetverplichting. In de Regionale Energiestrategie (RES) praten gemeenten over de energietransitie en hoe die landelijke doelen te bereiken. In de Twentse Koers werken gemeenten samen met zorgverzekeraar Menzis aan zorgvraagstukken. In de gloednieuwe Regionale Ontwikkelingsstrategie (ROS) gaan de gemeenten zaken rond woningbouw en bereikbaarheid bespreken.

Achter gesloten deuren

In bovenstaande gevallen is vaak nog enigszins zicht op het bestaan van de samenwerking, wie de deelnemers zijn en welke onderwerpen zoal ter sprake komen. Maar een deel van de overlegtafels onttrekt zich volledig aan de openbaarheid.

Het gaat dan bijvoorbeeld om de verschillende 'bestuurlijke overleggen'. Informele bijeenkomsten van wethouders, die elkaar bijpraten over wat er binnen hun portefeuille speelt in het licht van de regionale samenwerking. In het Bestuurlijk Overleg (BO) Mobiliteit, waarbij ook de Provincie Overijssel is aangesloten gaat het vanzelfsprekend over gemeente overstijgende mobiliteitsprojecten, zoals de N35 en de N36.

Bij het BO Sociaal-Economische Structuurversterking ligt de economische ontwikkeling van de regio op tafel, evenals een terugkoppeling vanuit een ander gesloten bolwerk binnen de samenwerkingsverbanden: de Twenteboard. Van sommige 'BO's' hebben zelfs de onderzoekers van Berenschot geen documentatie kunnen vinden. Veel meer dan het bestaan is er dus niet bekend van het BO Energy Board, BO Programmeren Bedrijventerreinen en BO Wonen. Dat zou je ook kunnen zeggen van ambtelijke samenwerkingen, zoals Twentse Kracht, dat onder meer vacatures binnen gemeenten deelt.

Onbekend bij raadsleden

Als je wil, zou je het bestaan van de meeste overlegtafels ergens kunnen terugvinden. Veel Twentse raadsleden is dat overigens niet gelukt. Uit onderzoek van Berenschot blijkt bijvoorbeeld dat slechts twee derde van de ondervraagde politici nog nooit van het Bestuurlijk Overleg Mobiliteit heeft gehoord. Zelfs het bestaan van SamenTwente is bij 13 procent van de raadsleden onbekend.

Dat laatste gegeven zou je nog kunnen zien als desinteresse; hoe is het überhaupt mogelijk dat je als lokale politicus niet hebt gehoord van het regionale orgaan voor publieke gezondheid? Maar bij veel van de informelere samenwerkingen is er wat voor te zeggen. Er bestaat geen lijstje van en zelfs de Twentse Rekenkamers lijken geen volledig overzicht te hebben (zie inzet aan het einde van het artikel).

Wie is er de baas?

Nu zou je kunnen denken: wat is het probleem van al die samenwerkingen? We doen een poging tot uitleg. Zoals eerder gezegd is de gemeenteraad het hoogste bestuursorgaan van een gemeente. Niet ambtenaren, niet de wethouders en ook niet de burgemeester, maar de meerderheid van de raadsleden bepaalt wat er gebeurt. In theorie, althans. Dat is waarom we elke vier jaar naar de stembus zouden moeten.

In de praktijk verloopt dat allemaal iets anders. En dan laten we coalitieakkoorden, partijdiscipline, mandaten voor collegeleden en doorzettingsmacht van ambtenaren nog voor het gemak buiten beschouwing. Een deel van de bevoegdheden hebben gemeenten ondergebracht in gezamenlijke organisaties. Daar worden besluiten genomen door een meerderheid van aandeelhouders of een meerderheid in het algemeen bestuur. Raadsleden hebben aan die tafels geen invloed.

Soms mogen ze van geluk spreken als ze worden 'geïnformeerd'. Toen alle toezichthouders van Sportaal - het verzelfstandigde sportbedrijf dat met gemeenschapsgeld de sportaccommodaties in Enschede beheert - tegelijk opstapten, vond het college het niet nodig om in openbaarheid uit te leggen wat zich precies had afgespeeld. En een meerderheid van de gemeenteraad vond dat prima.

Op regionaal niveau hebben lokale politici geen stem. Ja, er bestaat zoiets als een Twenteraad. Dat is een bijeenkomst voor alle raadsleden in Twente, eens in de zoveel tijd. Maar daar worden raadsleden vooral van informatie voorzien en bovendien laat de opkomst te wensen over.

Lokale politici kunnen hooguit - als ze een meerderheid van de gemeenteraad daarin meekrijgen - een zienswijze indienen bij het betreffende samenwerkingsverband. En het bestuur van dat orgaan kan besluiten om die zienswijze voor kennis aan te nemen en er dus niets mee te doen.

87 feestjes van bestuurlijk Twente

Kortom: de in totaal 87 gevonden samenwerkingsverbanden zijn vooral een feestje van bestuurlijk Twente. Dat wordt nog eens keihard bevestigd door de resultaten van een enquête van Berenschot. Van de ondervraagde raadsleden zegt 69% te weinig zicht te hebben op wat er aan die tafels wordt besproken, tegenover 0% van de ondervraagde collegeleden.

En als raadsleden al nauwelijks zicht hebben op die overlegtafels, dan geldt dat des te meer voor burgers of journalisten. Bij veel samenwerkingsverbanden, vooral die met een informeler karakter, ontbreekt elke vorm van openbaarheid, verantwoording en inspraak. Tegelijkertijd concludeert adviesbureau Berenschot dat raadsleden de inspraak die zij nog wel hebben - zoals zienswijzen indienen - nauwelijks benutten om een inhoudelijke discussie te voeren.

'Democratisch tekort'

Door de jaren heen zijn er buiten de gemeentehuizen en stadskantoren tientallen ambtelijke organisaties opgebouwd die op hun eigen wijze opereren en dus ook kosten maken. Variërend van jaarlijks tientallen miljoenen euro's (Veiligheidsregio Twente, SamenTwente) tot enkele duizenden euro's voor het beleggen van vergaderingen.

De Rekenkamers waarschuwen voor een 'democratisch tekort'. "De combinatie van informele samenwerkingen, beperkte formele invloed, en gebrekkige terugkoppeling maakt dat inwoners en raden weinig grip hebben", luidt de gezamenlijke verklaring. Na de zomervakantie wordt het rapport inclusief aanbevelingen in de gemeenteraden behandeld.