Analyse: weeffouten in sociaal beleid niet opgelost
Inwoners van Enschede komen stelselmatig in problemen door onjuist, zelfs onethisch handelen van de gemeente. Dat is het signaal dat het Diaconaal Platform afgeeft. De brandbrief die dinsdagavond B&W en raad bereikte, is de optelsom van jaren van dialoog en schrijnende verhalen uit de stad. Nu is de maat vol. De vrijwilligersorganisatie roept op tot actie: een grondig en onafhankelijk onderzoek naar de gemeentelijke uitvoering van regels die zijn bedoeld om inwoners die steun nodig hebben te helpen.
Het Diaconaal Platform is bepaald niet de enige club die signalen afgeeft. Eerder al kwam Stichting Sociaal Hart Enschede op ramkoers met de gemeente. Sociaal advocaten en pers roeren zich al jaren. Maar ook gemeentelijke instituten en raadsleden lopen vast. Onderzoeken worden afgehouden, gevraagde informatie komt niet of onvolledig of te laat. Er tekent zich een patroon af: signalen worden niet gehoord, vragen zijn lastig en wie doorvraagt oogst wrevel.
De brief van het Diaconaal Platform verwijst naar een memo, dat al in augustus is opgesteld, met de titel: ‘Ethiek, tot welke prijs?’ Wij wisten van dat memo, na een belronde over verzonden waarschuwingsbrieven aan sociaal voorvechters, onder wie René Beunders, de voorman van Sociaal Hart. Ook omdat de strekking ervan overeenkomt met een constatering die wij in eerder onderzoek deden. Dat memo moest vertrouwelijk blijven. Het Diaconaal Platform wilde de dialoog met de gemeente openhouden en een reactie op geschaad vertrouwen en een ernstig signaal: misbruik van de bezwaar- en beroepsmogelijkheden op beslissingen ten koste van kwetsbare inwoners.
Na een aantal gesprekken met burgemeester, wethouder en ambtelijke top, kreeg het platform een reactie van de gemeentesecretaris, verantwoordelijk voor heel de ambtenarij. Het was een uitnodiging voor opnieuw een gesprek. Ditmaal met de top van de betreffende ambtelijke afdeling, onder leiding van een externe bemiddelaar. Geen reactie op de inhoud van het memo, niets over de vraag om een extern onderzoek. Het platform voelde zich andermaal niet gehoord en besloot het memo naar B&W en raad te sturen, en daarmee openbaar te maken.
Uit een interne kwartaalrapportage (2e kwartaal 2019) van de klachtencommissaris die wij hebben ingezien, blijkt dat zij een onderzoek wilde doen naar de behoorlijkheidsnorm bij de afdeling Werk en Inkomen, maar dat die weigerde haar vragen te beantwoorden. De afdeling besloot dat onderzoek zelf te doen, verwijzend naar privacywetgeving. Een drogreden; de klachtencommissaris werkt voor dezelfde gemeentelijke organisatie. Dat beloofde onderzoek heeft, voor zover bekend, nooit plaatsgevonden. De klachtencommissaris is daarmee effectief buitenspel gezet. Met de melding in die kwartaalrapportage van de klachtencommissaris is evenmin iets gebeurd. Dit is een van meerdere voorbeelden.
Over het bewuste onderzoek
Het ging om een onderzoek naar de toepassing van een uitzonderingsregel waardoor vluchtelingen met een partner overzees toch 70% bijstand kunnen krijgen in plaats van 50%. In dit geval was het een onderzoek naar oude gevallen. Een technisch verhaal, dat in dit verband verder niet relevant is.
Wij hebben in het kader van ons onderzoek naar armoede in de stad verschillende keren uitgebreid met de klachtencommissaris gesproken. Die gesprekken vonden plaats in de periode van een jaar. Steeds kwam hetzelfde beeld naar voren: zij krijgt onvoldoende speelruimte en dekking om de rol te vervullen waarvoor het klachtencommissariaat is opgericht: leren van gemaakte fouten. Ze wordt belemmerd in onderzoeken, teveel zaken die ze wel aankaart worden niet of niet voldoende opgepakt. Incidenten worden opgelost, maar structurele knelpunten blijven bestaan.
Vorig jaar oktober bracht de Enschedese Rekenkamer een rapport uit van een onderzoek naar het functioneren van de wijkteams. Dat onderzoek was gedaan op eigen initiatief en bedoeld om inzicht te krijgen in het functioneren van die wijkteams. Daar was reden voor: zowel in de stad als binnen de raad leefden er vragen en waren er zorgen. Beelden verschilden, maar de algemene indruk was (en is) dat er veel niet gaat zoals gewenst. In de aanbiedingsbrief bij het rapport, stelde de rekenkamer onomwonden de stellige indruk te hebben dat de wijkteams over meer gegevens beschikken dan voor het onderzoek waren aangeboden. Managementrapportages over ziekteverzuim, verloop en de ontwikkeling van wachttijden en wachtlijsten mochten wel worden ingezien, maar niet gebruikt.
De wijkteams hebben een eigen klachtenafwikkeling op touw gezet, naast het klachtencommissariaat dat rechtstreeks onder college en raad opereert. In gemeenteland zijn dat de partijen die de dienst uitmaken. Als er naar aanleiding van klachten iets moet veranderen in beleid of uitvoering, moeten zij dat in gang zetten. Dat klachtencommissariaat was opgezet als een gemeentebrede leerfabriek. Dat een uitvoeringsorganisatie desondanks toch zelf haar klachten afhandelt en mag blijven afhandelen, is op zijn minst opmerkelijk.
Over de positie van het klachtencommissariaat
Het klachtencommissariaat viel eerst onder raad, nu onder het college. Er is discussie over de vraag of dat verstandig is, hier is vooral relevant dat de ambtenarij niet zelfstandig beleid gaat veranderen of wezenlijke veranderingen in de uitvoering doorvoert. Dat is aan college en raad. De klachtencommissaris kan signaleren, maar is uiteindelijk afhankelijk van raad en college als het om verandering gaat.
Dan zijn daar nog de verhalen van individuele Enschedeërs die op eigen kracht of met hulp een ingang zoeken bij de gemeente, maar die niet vinden. ‘Casussen’ waarbij pas na maanden- soms jarenlange procedures een rechter de betreffende inwoner in het gelijk stelt. Verhalen waarin burgers gemangeld worden in een juridische molen. Waarin wordt getraineerd, herhaaldelijk dezelfde gegevens worden opgevraagd; waarin informatie niet wordt verstrekt en dossiers niet kloppen. Soms escaleert dat zodanig dat inwoners alles kwijtraken of in psychische problemen komen.
Het verhaal van Gertjan Ardesch is een voorbeeld, maar dat geldt ook voor het verhaal dat voor het Diaconaal Platform aanleiding was om een memo op te stellen. Deze inwoners stonden in hun recht, zo bleek achteraf; hen is onrecht aangedaan. Maar zij haalden hun gelijk pas na een lange weg en betaalden een hoge prijs, waarbij de overheid zich allesbehalve betrouwbaar toonde. Niet de hoeder van het recht en de schuilplaats voor wie steun nodig hebben die ze had moeten zijn. Ook deze inwoners liepen tegen een muur en werden niet gehoord, eerder als lastig en vervelend weggezet.
In de serie ‘Bijstandsbonje’ hebben wij een kleine dertig verhalen verteld van inwoners die door hard sociaal beleid in de problemen raakten. We hadden er ook honderd kunnen vertellen. Verhalen, afkomstig uit dossiers van de drie belangrijkste sociaal advocaten in de stad. Dertig, om aan te tonen dat het niet om incidenten gaat, maar dat er structurele weeffouten zitten in dat beleid. Weeffouten die niet worden gezien of hersteld. Ook niet nadat keer op keer, incident op incident, het resultaat door keurmeesters wordt afgekeurd.
Wij nodigden de afdeling Werk en Inkomen uit om te reageren op een bundeling van verhalen met hetzelfde thema en toe te lichten hoe er op de afdeling beoordeeld wordt of iemand samenwoont, toch inkomen heeft of ergens woont. Op die uitnodiging wilde de afdeling niet ingaan.
Onze berichtgeving zou tendentieus en onjuist zijn, maar op de vraag wat er dan onjuist was, kwam nooit een inhoudelijke reactie. De afdeling wilde wel honderd fraudedossiers lichten om aan te tonen dat er in acht op de tien gevallen sprake was van fraude. Dat leek ons een interessant onderzoek, mits we het eens zouden zijn over wat ‘fraude’ dan precies betekent. Het is er nooit van gekomen.
Wat is fraude?
Onderzoeken tonen aan dat maar zo’n vijf procent van de mensen die een regel overtreden dat met opzet doet. De juridische term fraude, zoals die in de Participatiewet wordt gebruikt, maakt dat onderscheid niet. Een regel overtreden, al dan niet met opzet, is al fraude en reden om een boete op te leggen, de uitkering stop te zetten, terug te vorderen of een aanvraag af te wijzen.
Jan Veldhuizen, voorzitter van het Diaconaal Platform, stelde deze week in 1Twente Vandaag dat het niet alleen om een juridische, maar vooral om een ethische kwestie gaat. Daarin heeft hij gelijk. Het gemeentelijk verweer is te vaak: “Het meeste gaat goed”, “Het gaat om incidenten,” “Het overheidsbeleid is nou eenmaal zo streng”, of: “Wij worden ook vaak door rechters in het gelijk gesteld.” Dat verweer is niet steekhoudend.
Natuurlijk gaat verreweg het meeste goed. Gelukkig maar! Dat is niet anders bij de belastingdienst, om dat voorbeeld aan te halen. Alleen, daar hebben de slachtoffers van de toeslagenaffaire niet zoveel aan. Datzelfde geldt voor inwoners van Enschede die vastlopen in een systeem van ontkenning en onbegrip, waar ze een vangnet hadden verwacht.
Juridisch gelijk is nog geen moreel gelijk. De wet is slechts een poging om het complexe samen-leven zo goed mogelijk te reguleren. Daarmee doe je nog geen recht aan de ingewikkelde werkelijkheid van inwoners. Een juridische toets kan daarom nooit de maatstaf zijn.
En falend overheidsbeleid is geen excuus. Elke overheid heeft een eigen zorgplicht voor haar burgers, ook een lokale. Als Den Haag faalt, mag Enschede dat niet op haar inwoners afwentelen. Zeker niet op de inwoners die afhankelijk van haar zijn. Dat is inderdaad geen juridische maar een ethische zaak. Je kunt juridisch alle gelijk van de wereld hebben, maar in moreel opzicht krakend door de ondergrens zakken.
Deze huidige Enschedese werkelijkheid is de erfenis van het beleid van een vorig college. Een college dat aardig klem zat. Of zich klem liet zetten, dat kan ook een standpunt zijn. De gemeente kreeg een nieuwe en zware takenlast over de schutting geworpen. De jeugdzorg, de Participatiewet (lees: bijstand), de Wmo (lees: thuishulp, scootmobiels, trapliften, et cetera). Allemaal zogenaamde ‘open-einderegelingen’ - wie er recht op heeft, krijgt het. Ook als het budget daarvoor op is. Daar kwam bij dat het rijk flink bezuinigde op al die regelingen. De stad wist een ding zeker: de kosten worden fors hoger en we krijgen niet het geld dat we nodig hebben om die te dekken.
Daarbij gold de bijzonderheid dat de stad toch al arm was en het ministerie haar de duimschroeven aanzette: de instroom in de bijstand moest omlaag, anders zou geen aanvullende financiering worden verstrekt. En die was broodnodig. De raad maakte destijds de keuze - al bij de coalitieonderhandelingen tussen BBE, VVD, CDA, D66 en CU - om het te doen met het geld dat er was.
Wethouders Welman en Van Houdt moesten met hun ambtenaren beleid ontwikkelen om dat voor elkaar te boksen. Het resultaat was financieel gedreven en maximaal streng - niet een term die wij hebben bedacht, maar die destijds werd gebruikt door raad en college. Dat is de belangrijkste weeffout in heel dat beleid. Daarna zijn er allerlei andere weeffouten in geslopen, denk aan de wijze waarop bezwaar en beroep worden ingezet om kosten te beheersen, zoals het Diaconaal Platform aangeeft.
De huidige wethouder Arjan Kampman wil van dat beleid af. De nieuwe nota die daarvoor verscheen, ‘Rondkomen met je inkomen’, ademt dan ook een wezenlijk andere sfeer. Vertrouwen, luisteren, samenwerken, aandacht. Maar het duurt wel even voordat nieuw beleid in een grote ambtelijke organisatie praktijk is, zeker als dat op een ander fundament is gebouwd.
Kampman heeft vanaf zijn aantreden glashelder gehad welke kant hij uit wil, maar hij is er de man niet naar om daar voortdurend mee voor het voetlicht te treden. Achter de schermen kreeg hij extra geld los uit Den Haag, en op dezelfde manier is hij bezig veranderingen door te voeren op uitvoerende afdelingen.
Kampman, maar ook zijn collega Niels van den Berg, die verantwoordelijk is voor de Wmo en de wijkteams, manoeuvreren in een arena van allerlei partijen die iets van hen willen: een coalitie, de raad, ambtenaren, maar ook organisaties in de stad. Beider beleidsterreinen liggen heel gevoelig. Overal zijn beurse plekken, hier en daar zijn de tenen lang. Dat leidt tot een dubbele boodschap. Enerzijds wordt regelmatig gezegd dat er goed werk wordt geleverd en dat er lang niet zoveel verkeerd gaat als gezegd, anderzijds moet het radicaal anders, menselijker en warmer.
De verandering gaat organisaties als het Diaconaal Platform en Sociaal Hart dan ook niet snel en doortastend genoeg. Daar komt bij dat de geschiedenis zich maar blijft herhalen. Keer op keer duikt er een nieuw oud verhaal op, een zoveelste incident in een lange reeks vergelijkbare incidenten. Dat is stelt het vertrouwen in verandering op de proef. Die repeterende breuk bevestigt het beeld dat er nog altijd niet wordt geleerd van gemaakte fouten.
Wie de vinger op de zere plek legt, kan nog altijd rekenen op een verongelijkte reactie, een ontwijkend antwoord of een wederverwijt. Wie dat herhaaldelijk doet, wordt al gauw een drammer.
In dat verband is de allereerste ervaring met het werk van de klachtencommissaris tekenend. In 2015 startte Enschede met een eigen ombudsman. Een unieke, gedurfde keus. Gemeenteraad en college zagen dat zware en nieuwe takenpakket op zich afkomen en wilden een instrument dat zou helpen om snel te leren. Maar bij het allereerste dossier waarover die klachtencommissaris een scherp oordeel velde, vielen B&W en coalitie over hem heen. Meteen gingen de eerste stemmen op om dat klachtencommissariaat maar gauw weer op te doeken. Pas toen de Nationale Ombudsman een vernietigend oordeel velde over diezelfde praktijk, ging het beleid op dat punt om.
Bonje na de eerste daad van de klachtencommissaris
Dat eerste scherpe oordeel ging over de wachttijd van vier weken die de gemeente hanteerde bij bijstandsaanvragen. Dat was onwettig, vond de klachtencommissaris. Een vaststelling die overigens in een eerder stadium al was gedaan door raadsleden en partijen uit de stad als Sociaal Hart. De Ombudsman oordeelde ‘onbehoorlijk bestuur’ en ‘onbetrouwbare overheid’. Veel bonter kun je het als overheid niet maken.
Die hardleersheid binnen politieke, bestuurlijke en ambtelijke organisaties is niet typisch Enschedees. Hetzelfde gebeurt overal waar aan het imago van een organisatie wordt geknabbeld. Ook ministeries hebben het moeilijk met verzoeken om informatie op het moment dat er echt iets mis is - denk maar weer aan de toeslagenaffaire. Misschien is dat ook niet zo vreemd: in al die gevallen gaat het om falende processen binnen de organisatie, om weeffouten in het systeem. De kritiek tast het imago van betrouwbaarheid en rechtvaardigheid aan. Organisaties, zeker overheidsorganisaties, zijn niet goed in het omgaan met dat soort kritiek.
Daarbij is het nooit de organisatie die reageert, het zijn de mensen in die organisatie. De weeffout wordt persoonlijk. Als fouten pijn doen, leren mensen vaak snel. Organisaties voelen geen pijn. Voordat de ‘organisatiepijn’ zo groot wordt dat er iets verandert, moet er vaak heel veel gebeuren. En de pijn van kritiek is een speldenprik in vergelijking met de pijn die de weeffout veroorzaakt. De echte pijn wordt gevoeld door de mensen die afhankelijk zijn van de organisatie.
Bijzonderheid bij een gemeentelijke organisatie is dat een lekenbestuur (de gemeenteraad) er de baas is. Een college van wethouders voert het beleid uit dat door dat lekenbestuur wordt goedgekeurd. Ambtenaren brengen het in praktijk. Kritiek wordt door raadsleden, wethouders en ambtenaren anders gevoeld.
Maximaal streng bijstandsbeleid was de uitkomst van een politiek proces in de gemeenteraad. Wethouders en beleidsambtenaren stelden het op, uitvoerende ambtenaren maakten werkinstructies. Bij de kritiek van de afgelopen jaren keek en wees iedereen naar iedereen of naar niemand in het bijzonder. Maar vaak ook naar degene die de kritiek leverde. Voeg daar een verwarrend politiek spel aan toe en het is misschien niet zo vreemd dat de weeffouten er nooit uit zijn gehaald.
Daar komt bij dat raadsleden - en in zekere zin ook wethouders - afhankelijk zijn van informatie van ambtenaren. Tijdig en volledig. Raadsleden stellen om die reden vragen aan de wethouder die verantwoordelijk is voor het betreffende beleidsterrein. Zij vormen zich een oordeel aan de hand van de antwoorden op die vragen. Een groeiende groep raadsleden, zowel uit de oppositie als de coalitie, is ontevreden over die beantwoording. Hij komt te vaak te laat en is te vaak onvolledig of ontwijkend.
Wethouders mogen en moeten erop vertrouwen dat de informatie die zij van hun ambtenaren krijgen klopt. Dat is het uitgangspunt. Meestal is dat ook terecht. Maar de praktijk heeft allang geleerd dat dat niet altijd het geval is. In het bijzonder als het imago van betrouwbaarheid en rechtvaardigheid in het geding is. Als dan niet alle partijen hun rol goed spelen en elkaar heel scherp houden, is de kans levensgroot dat ‘de gemeente’ niet met de billen bloot gaat. Misschien is dat ook wel teveel gevraagd. Een democratie kan niet zonder luizen in de pels, zonder dissidenten, zonder lastige maatschappelijke organisaties, zonder een goed functionerende pers.
Je kunt nooit de goede vraag stellen
Max Weber, een bekende Duitse socioloog, beweerde dat je nooit de goede vraag kunt stellen. Je vraagt altijd naar de onbekende weg, niet weten is de basis van een vraag. Je kunt alleen maar het goede antwoord geven. Dat betekent dat de antwoordgever een vraag moet interpreteren; hij kent het antwoord en kan inschatten waar de vraagsteller echt naar op zoek is. Of hij beantwoordt de letterlijke vraag. Weber noemt dat een bureaucratisch of een ambtelijk antwoord. En dat is heel vaak niet wat de vraagsteller eigenlijk wilde weten.
Maar dan moet een gemeente wel willen luisteren naar de signalen van partijen die aan de bel trekken. Meer dan dat, er moet wat mee worden gedaan. Zeker als die signalen jaren achtereen eenzelfde kant op wijzen. Anders blijft de bel rinkelen, tot iemand met een stormram komt. Dan is niet alleen de voordeur kapot, maar ook het vertrouwen.
Dat laatste dreigt in Enschede. Er lijkt een ondergrens bereikt. Niet alleen waar het beleid en uitvoering betreft, ook als het om dat vertrouwen gaat. Het is aan de raad en het college om grondig te onderzoeken hoe dat komt. En om dan actie te ondernemen.
