Twee huisnummers, maar niet twee woningen: hoe een klungelende gemeente een Enschedees echtpaar slapeloze nachten bezorgt

In 2018 melden Jeroen en Lisette zich bij de gemeente Enschede. Als een investering voor de toekomst heeft het echtpaar een woning aan de Rijnstraat gekocht. Wellicht zou een van hun drie kinderen er ooit kunnen wonen, met oog op de woningnood. Maar tot die tijd is het idee om er twee studenten te huisvesten. Eén op de bovenverdieping en één beneden. Dit betekent in feite dat de woning wordt gesplitst in twee appartementen. De vraag die bij de gemeente wordt neergelegd: wat moeten we doen?

Gemeente deelt een extra huisnummer uit

Een ambtenaar bekijkt de situatie ter plaatse. Bij het verhuren van je woning kan het gaan om kamers, studio's en appartementen en die verschillen luisteren nogal nauw, ook als het om (lokale) regelgeving gaat. In dit geval is het resultaat dat er in een van de slaapkamers op de bovenverdieping een keukenblok wordt geïnstalleerd. Op de benedenverdieping wordt een schuurtje bij de woning aangetrokken en voorzien van een badkamer. Zowel de toegangsdeur naar de beneden- als naar de bovenverdieping kan worden afgesloten. De voordeur en de hal worden gedeeld.

Met andere woorden: er ontstaan twee appartementen. Er blijkt geen vergunning nodig voor de aanpassingen in de woning. De ambtenaar doet na de verbouwing nog een laatste check ter plaatse en gaat vervolgens met zijn collega's aan de slag voor de afronding. Op 15 mei 2018 krijgt het echtpaar bericht vanuit het Stadskantoor. 'Vanwege de geconstateerde splitsing' - en ja, deze geciteerde zinsnede is vetgedrukt - krijgt het adres er een 'A' bij. Het gaat hier om een zogeheten huisnummerbesluit. Aan het einde van de brief staat: 'Aan dit huisnummerbesluit kunnen geen overige rechten worden ontleend'.

Handhavingsambtenaar op bezoek

Er is geen vuiltje aan de lucht. In de woning aan de Rijnstraat wonen wisselend studenten van de UT, niet zelden uit het buitenland. Maar in 2024 belandt er een brief op de deurmat van Jeroen en Lisette. Bij een controle door een handhavingsambtenaar is geconstateerd dat de woning is gesplitst, maar dat daarvoor nooit een vergunning is verleend. En die is de gemeente ook niet van plan af te geven. 

Sinds 9 juni 2018, een maand nadat er een extra huisnummer is gegeven voor de woning, geldt er namelijk een verbod op het realiseren van nieuwe appartementen. Uitzonderingen worden sindsdien alleen gegeven aan woningcorporaties en partijen waarmee die in bouwprojecten met de gemeente in zee gaan. De regels zijn, naast beperkingen aan kamers en studio's, ooit bedacht om een wildgroei aan kleine woonruimten in Enschede te voorkomen.

De boodschap van de gemeente is dat de studenten de woning binnen drie maanden moeten verlaten. Het echtpaar schrikt hiervan. In de eerste plaats, omdat zij nooit van de controle hebben vernomen. Maar vooral ook, omdat zij zich van geen kwaad bewust zijn. "Ik heb hier echt slapeloze nachten van gehad", vertelt Lisette. Bovendien zijn er nooit klachten geweest, de verhoudingen met de buren zijn goed. De aanleiding tot de controle blijkt echter geen klacht, maar een melding te zijn. Van wie, dat krijgen de eigenaren van de woning niet te horen.

Veertien maanden voor verder onderzoek

Er volgen nieuwe gesprekken met de gemeente om de situatie te bespreken. Het resultaat is dat er binnen de gemeente Enschede onderzoek zal worden gedaan. Er is namelijk een vermoeden dat er meer soortgelijke situaties zijn. Het handhavingsproces wordt even stilgezet. Zo lang, dat Jeroen en Lisette zelfs denken dat de zaak is afgedaan. Maar dan, in februari 2026, veertien maanden ná de eerste handhavingsbrief, valt er opnieuw een gepeperde brief op de mat. De strekking is precies dezelfde als in de eerste brief. Het gaat hier om een vooraankondiging, een soort waarschuwing. Als de situatie niet snel wordt rechtgezet, dan zal er een last onder dwangsom worden opgelegd. Dat is een financieel drukmiddel om een overtreding te laten beëindigen.

Opnieuw zijn er slapeloze nachten. Net als in de eerste vooraankondiging wordt geëist dat de studenten binnen drie maanden de woning moeten verlaten. De vraag is of dat wel is toegestaan; in een waarschuwingsbrief mag alleen het voornemen tot een maatregel worden aangekondigd. Er is namelijk niets om je tegen te verweren. Dat is er wel bij het definitieve besluit dat in juni wordt toegestuurd. Maar dan blijkt ineens dat de studenten tóch mogen blijven, zo lang ze maar één huishouden vormen. Nu wordt geëist, onder last van een dwangsom die kan oplopen tot 45.000 euro, dat er 'twee voorzieningen' moeten verdwijnen. Daarmee wordt bijvoorbeeld een keuken (boven) en een badkamer (beneden) bedoeld.

Twee huisnummers, één woning

Via de rechtbank is een voorlopige voorziening afgedwongen. Dit houdt in dat er een tijdelijke opschorting is van het handhavingstraject, in afwachting van de gemeentelijke bezwarenprocedure. Want dat het Enschedese echtpaar het er niet mee eens is, dat is duidelijk. Aan het einde van de hoorzitting van de bezwarencommissie, twee weken geleden, spreekt Lisette de zorg uit dat ze het 'A'tje' achter het huisnummer kwijtraakt. Als een ambtenaar reageert dat ze die wél mag houden, omdat het huisnummerbesluit niet is terug te draaien, is de verwarring compleet. Twee huisnummers, voor dezelfde woning? "Nu snap ik er helemaal niets meer van."

Tijdens de hoorzitting, ontstaat het beeld dat de woningsplitsing op strikt juridische gronden niet voldoet aan de regels. In het bestemmingsplan van Enschede-Noord uit 2013 staat namelijk dat een woning niet zomaar mag worden opgedeeld in meerdere verblijfsruimten. Daarvoor is een vergunning nodig, om af te wijken van het bestemmingsplan. En die vergunning, zo verdedigt de gemeente zich, is in dit geval niet aanwezig. Dat zal zo zijn, maar in het licht van bovenstaande uiteenzetting is in deze zaak misschien wel de belangrijkste vraag of de gemeente zich wel als een betrouwbare overheid heeft gedragen. Bovendien is het eigen archief niet op orde; het hele dossier inclusief huisnummerbesluit is namelijk niet te vinden.

Klungelende gemeente

Vast staat dat de gemeente Enschede heeft geklungeld. Het college van B&W geeft het zelfs toe (nou ja, een beetje dan) nadat Jeroen en Lisette hun casus eerder dit jaar voorleggen bij het klachtenloket van de gemeente. De lokale klachtencommissaris geeft het echtpaar op alle ingebrachte punten gelijk. De gemeente heeft volgens haar voor onduidelijkheid gezorgd door de zin 'aan dit huisnummerbesluit kunnen geen overige rechten worden ontleend' toe te voegen, zonder te omschrijven wat dit betekent. Hier had bijvoorbeeld kunnen staan dat er nog wel een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan aangevraagd moest worden.

De klachtencommissaris vindt dat de gemeente zich onbehoorlijk heeft gedragen, omdat zij in 2018 wist wat de plannen van het stel met de woning waren. Dan past daar de juiste informatievoorziening bij. Door de communicatie van de gemeente waren zij zich er niet van bewust dat zij niet aan wet- en regelgeving voldeden. En ook qua 'slagvaardigheid' laat de aanpak van de gemeente te wensen over. Tussen de controle van de handhavingsambtenaar en het uiteindelijke handhavingsbesluit zit bijna twee jaar. Het college geeft in een reactie toe dat de communicatie in het huisnummerbesluit beter had gemoeten, maar dat het aan het feit dat er geen vergunning is niets verandert.

Gevolgen voor veel meer Enschedeërs?

Maar er is meer. En dat raakt in potentie nog veel meer Enschedeërs. Uit het eerder genoemde onderzoek naar gelijksoortige gevallen - de reden waarom het handhavingsproces aan de Rijnstraat volgens de gemeente zo lang is uitgesteld - blijkt namelijk dat van de 90 gesplitste woningen die zijn bekeken, er 50 geen vergunning hebben. In potentie dus 50 'illegale' gevallen. Het college zegt tegen de klachtencommissaris dat deze gevallen niet worden aangeschreven, omdat Enschede een 'reactief handhavingsbeleid' heeft. 'Alleen acteren op basis van klachten'. Maar in het geval van de Rijnstraat is er helemaal geen klacht, wel een melding.

Dat laatste is ook wat de gemeente communiceert op haar eigen website: 'de gemeente komt in actie na een melding, of bij een vermoeden van een overtreding'. Het eigen onderzoek mag in dit geval als een vermoeden worden beschouwd. Dat oordeelt ook de klachtencommissaris. Nu de gemeente wetenschap heeft van mogelijk 50 andere overtredingen, kan zij niet gaan handhaven aan de Rijnstraat en de andere gevallen buiten beschouwing laten. Dat riekt naar willekeur en dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

En daar wringt nu net de schoen. Want hoe kan het zijn dat uit een steekproef van 90 woningen, meer dan de helft 'illegaal' is? Hebben deze eigenaren massaal de regels aan hun laars gelapt, of waren zij net als het echtpaar Willemsen juist in de veronderstelling dat zij volgens de regels handelden? Een verklaring van een oud-ambtenaar, tijdens de hoorzitting, geeft een indruk. De man werkte vele jaren op de afdeling die woningsplitsingen controleerde en was dus in 2018 ook aan de Rijnstraat. Er werd bij een andere afdeling gecheckt of er een vergunning nodig was en zo nee, dan werd het extra huisnummer verstrekt. Dat was de standaardprocedure. Zo zijn er wel honderden woningen goedgekeurd.

De gemeentelijke commissie Bezwaarschriften brengt binnen enkele weken advies uit aan het college van B&W. Wat dat advies ook is, het college mag dat naast zich neerleggen. Mogelijk volgt er dus een vervolg in de rechtbank. De kwestie is juridisch ingewikkeld. Bovendien lijkt er een dieper probleem achter te liggen. 1Twente heeft daarom de gemeente gevraagd om het onderzoek naar de 50 gelijksoortige gevallen te delen. Het gaat hier niet om de adressen, maar om de aanleiding van het onderzoek, de opdracht die eraan vooraf ging en de conclusies die werden getrokken. Op dit moment is er nog geen antwoord.