Brandbrief Diaconaal Platform
longread
13 jan. 2021

Parallellen met de Toeslagenaffaire (4): signalen blijven liggen

De commissie die de gang van zaken rond ernstige signalen van misstanden bij de uitvoering van kinderopvangtoeslag velde eind vorig jaar een bikkelhard oordeel: tienduizenden mensen was ongekend onrecht aangedaan en alle verantwoordelijken hadden gefaald. Kort daarop ontstond landelijk ophef rond een terugvordering van zevenduizend euro bij een bijstandsgerechtigde die niet had opgegeven dat ze met enige regelmaat een doos boodschappen van haar moeder kreeg.

Wij tekenden in de afgelopen twee jaar talloze van dat soort verhalen op. Enschedese verhalen. Die Toeslagenaffaire is een symptoom van een veel omvangrijker probleem.

icon_main_quote_red_glyph

“Het oplossen van de problemen waarin ouders door toedoen van de overheid terecht zijn gekomen, werd lang niet gezien als noodzakelijk en is keer op keer vooruit geschoven. Daarvoor zijn allerlei verklaringen te geven, zoals een al langer bestaande praktijk in de uitvoering die voor de rechter standhield, verantwoordelijkheden die verspreid zijn over meerdere ministeries, de oriëntatie op beleid en politiek in plaats van op de uitvoering en de vrees voor financiële, juridische of publicitaire consequenties. Deze verklaringen mogen volgens de commissie echter nooit een excuus zijn.”

‘Ongekend onrecht’, het eindrapport van de Parlementaire ondervraging Kinderopvangtoeslag
Parallellen 4 Fransje Immink
© Fransje Immink, 2020

Dit is het vierde van zes artikelen over parallellen tussen die Toeslagaffaire en de manier waarop in Enschede, op lokaal niveau, sociale wetten worden uitgevoerd. In dit artikel gaat het over alarmbellen en rode vlaggen, over signalen die al jaren klinken maar niet of onvoldoende worden erkend en opgepakt.

Verhalen en signalen stapelen zich op

Het is ondoenlijk om alle rode vlaggen die er in de afgelopen vijf jaar in Enschede zijn gehesen op een rijtje te zetten. Signalen dat er iets hapert aan het beleid en de uitvoering van de wetgeving voor sociale voorzieningen zijn er al snel en komen uit allerlei hoeken en gaten. Zowel interne organisatieonderdelen bij de gemeente als externe partijen melden misstanden.

De klachtencommissaris, de Enschedese rekenkamercommissie, gemeenteraadsleden, sociaal advocaten, belangenbehartigers als Sociaal Hart en het Diaconaal Platform, en de media: allemaal kaarten ze met de regelmaat van de klok knelpunten aan. Die hebben betrekking op gevoerd beleid en op individuele situaties waar iets schort aan het onderzoek, een beslissing en de werkwijze van de gemeente.

In een eerder artikel hebben we een aantal van die signalen op een rijtje gezet.

Het verweer van de gemeente is zelden, zo niet nooit, afdoende. Vraagtekens en zorgen worden niet weggenomen en de kritiek houdt aan. Toezeggingen en uitgesproken intenties dat ook de gemeente het welzijn van inwoners voor ogen heeft, leiden niet tot merkbare verbetering in de positie van inwoners. Het vertrouwen in het oplossend vermogen van de overheid keldert.

Rode vlaggen lang genegeerd

In 2018 jaar treedt er een nieuw collega aan. Het coalitieakkoord belooft veranderingen in het sociaal domein. Beleid en uitvoering moeten warmer en menselijker. Vertrouwen moet centraal staan, niet de regels. Concreet leidt het tot een versoepeling van het maatregelenbeleid (strafkortingen op bijstandsuitkeringen worden minder snel opgelegd en zijn lager), een set aan ‘leidende principes [link]’ voor de uitvoeringsorganisatie en een nieuw sociaal beleid waarin de nadruk ligt op het bieden van steun om rond te kunnen komen met je inkomen. Maar de verhalen blijven komen en de kritiek houdt aan.

In de loop van 2020 ontspoort de verhouding tussen de gemeente en met name dat Sociaal Hart en het Diaconaal Platform. In de media, zowel lokaal als landelijk, klinkt scherpe kritiek op het Enschedese sociale beleid. In september legt het Diaconaal Platform een memo op het bureau van een van de verantwoordelijk wethouders, met daarin een ernstige melding van misbruik van juridische procedures. Als ook dan de aanvankelijk vertrouwelijke gesprekken op niets uitlopen, legt het platform dat memo bij de gemeenteraad neer. Het platform roept op tot een grondig onderzoek naar de Enschedese uitvoeringspraktijk en wordt daarin gesteund door een groeiend aantal raadsleden van zowel oppositie- als coalitiepartijen.

Het is voor het eerst dat een signaal leidt tot een politiek debat waarbij alle partijen doordrongen lijken van een besef dat er toch echt wat aan de hand is. De schokgolf die door het land ging na de conclusies in ‘Ongekend onrecht’, het rapport van de onderzoekscommissie naar de Toeslagenaffaire, zal daarin een rol gespeeld hebben. Dat zoiets kan, zeker in je eigen stad en onder je eigen neus, lijkt onvoorstelbaar. Maar dat was het ineens niet meer.

De gemeenteraad worstelt met de kwestie, met name met de vraag of zo’n onderzoek er echt moet komen en wat er dan precies onderzocht moet worden.

Falend beleid op alle fronten: teveel om te overzien

Die worsteling met wat te doen met de signalen is voelbaar in zowel het maatschappelijke als het politieke debat. Tijdens het laatste raadsdebat over die brandbrief van het Diaconaal Platform, zijn raadsleden confuus en blijkt het college verdeeld. Wat is er precies aan de hand? Is dit nou een juridisch of een uitvoerings- en beleidsprobleem? Om hoeveel mensen gaat het? Vragen die vooral een poging lijken om een beetje vat te krijgen op de effecten van vijf jaar beleid dat op alle fronten gefaald heeft.

Overigens is dat laatste niet de particuliere mening van een aantal belangenbehartigers, raadsleden en journalisten. Uit een groeiend aantal wetenschappelijke onderzoeken van de laatste jaren blijkt dat er van de beoogde participatie in de nieuwe sociale wetten uit 2015 weinig tot niets terecht is gekomen. En dat de ultra-strenge regels uit die wetten een averechts effect hebben en vooral onschuldigen raken - echte fraudeurs zijn er niet zoveel en worden er ook niet mee gepakt. Ook met die onderzoeken zijn rode vlaggen gehesen.

Die vragen van raadsleden zijn pogingen om enigszins vat te krijgen op vijf jaar falend beleid op letterlijk alle fronten, net als bij die Toeslagenaffaire. Ondoenlijk, zeker in de context van een debat. Daar is grondig onderzoek voor nodig, net als bij… precies.

Herkennen en erkennen: verschillende beelden

Tijdens het laatste debat over die brandbrief van het Diaconaal Platform wordt de aanwezige wethouders gevraagd of zij de genoemde signalen en problemen herkennen en erkennen. De recatie is verschillend. Arjan Kampman (PvdA, Participatiewet, bijstand) zegt de signalen te herkennen en voor een groot deel te erkennen. “Maar als we hier daadwerkelijk te maken hebben met iets dat te vergelijken is met de toeslagenaffaire, ja, dan…” Hij maakt de zin niet af, maar heft zijn handen, een gebaar dat zowel ongeloof als wanhoop uitdrukt. Niels van den Berg (BurgerBelangen Enschede, Wmo) herkent de signalen niet en erkent ze evenmin. Niet als structureel probleem. Die verschillende beelden bij wethouders maken de zaak niet helderder.

Het meeste gaat goed

In de afgelopen jaren is de vloed aan verhalen en signalen vooral geweerd door ze te bestempelen als incidenten en te wijzen naar modellen en cijfers, waaruit blijkt dat het meeste in de uitvoering wèl goed gaat. Pieter Omtzigt, met Renske Leijten de belangrijkste aangever van de informatie die leidde tot het onderzoek naar de uitvoering rond kinderopvangtoeslag, stelt in 1Twente Het Jaar dat dat sturen op modellen en cijfers theoretisch en misleidend is; het zegt niets over de werkelijkheid.

Het haalt je de koekoek dat het meeste goed gaat! Gelukkig wel. Daarbij past een belangrijke kanttekening: het overgrote deel van de beslissingen die een overheid neemt is standaard. Daar komt niet of nauwelijks onderzoek bij kijken; je zou de beoordeling zonder probleem ook door een computer of een uitzendkracht kunnen laten doen. Het gaat mis bij complexere gevallen, waarbij met verschillende omstandigheden rekening gehouden moet worden. Dat laatste lukt maar slecht, zo blijkt. En juist bij die complexere gevallen is de kwetsbaarheid vaak het grootst, net als de afhankelijkheid van overheidssteun voor een basaal niveau van bestaan.

Achter het rookgordijn

De klachtencommissaris pleitte in de afgelopen dan ook meermaals voor veel meer maatwerk in situaties waar meerdere omstandigheden en problemen een rol spelen. Maar de uitvoering is in alle opzichten - van de programma’s waarmee wordt gewerkt tot de werkmodellen en -instructies - volledig ingericht op massa-afhandeling, niet op maatwerk. Dat is ingegeven door de behoefte om het zo efficiënt - en dus zo goedkoop - mogelijk te doen. In de uitvoering knelt het àchter het rookgordijn van de stelling dat het meeste goed gaat.

- 'Het omgaan met complexe vraagstukken schiet te kort'
- 'Maatwerk is (lang) niet altijd de norm'
- 'Draai de werkwijze om, maatwerk is de norm tenzij de situatie vraagt om standaardisering of digitalisering'

‘Klagen is brandstof voor verbetering’, Jaarverslag 2018, klachtencommissariaat

Incidenten: hoe lang en hoeveel nog?

Met de stelling dat het meeste goed gaat, impliceer je bovendien dat fouten incidenten zijn. Fouten die natuurlijk rechtgezet moeten worden, maar ook niet meer dan dat. Tegen de achtergrond van alle signalen van de afgelopen jaren, lijkt dat nauwelijks meer vol te houden. Hoeveel incidenten moeten er komen voordat ook achter de muren van Stadhuis en Stadskantoor de vraag rijst of er misschien - toch - structureel iets fout gaat?

Wij vertelden dertig bijstandsverhalen, vertolkt door acteurs. Dat hadden er ook honderd of tweehonderd kunnen zijn. Of tien keer zoveel. Het Diaconaal Platform telde in het afgelopen jaar ruim drieduizend inwoners in de knel die zijn geholpen, een grote toename. Die toename geldt ook het aantal bezwaar- en beroepszaken. Let op: hier gaat het om mensen die de weg naar hulp of bezwaar gevonden hebben, maar dat is een minderheid. De meeste incidenten zijn nooit gemeld.

In de Kinderopvangtoeslagaffaire betuigen bewindslieden spijt dat zij niet meteen hebben gehandeld na meldingen van misstanden. Ook die werden afgedaan als incident.

In veel van die incidentele gevallen is het probleem voor de desbetreffende inwoner wel opgelost, de beslissing werd in bezwaar of beroep teruggedraaid. Maar de stroom van nieuwe schrijnende verhalen hield aan. Soortgelijke verhalen. Het bleven incidenten. Geen reden om op zoek te gaan naar een structurele weeffout in beleid, evenmin om actief te onderzoeken of het in eerder genomen vergelijkbare beslissingen wèl goed is gegaan.

‘Geen commentaar’

Er is nog een reden waarom het zo lang heeft geduurd voordat signalen serieus werden genomen: het was en is beleid om niet in te gaan op individuele gevallen. Daar zit ook wel een logica in: natuurlijk kan en mag een gemeente niet zomaar informatie over inwoners prijsgeven. Dat druist in tegen privacywetgeving.

Keerzijde is dat zowel gemeenteraadsleden als journalisten niet of nauwelijks in de gelegenheid zijn gesteld om beweringen van inwoners of belangenbehartigers te toetsen. Zij moeten afgaan op de informatie die gedupeerden aandragen. Maar dat ‘geen commentaar’ kan ook, net als bij de Toeslagenaffaire, een manier worden om uit de wind te blijven. Toetsing van signalen uit de samenleving wordt ernstig bemoeilijkt, zeker als daar ook nog een toch al gebrekkige informatievoorziening bij komt. Daarover meer in het derde artikel in deze reeks.

Allerlei oorzaken, maar geen excuus

Al met al is er een hele trits oorzaken aan te wijzen voor het trage oppakken van signalen. Ook in Enschede gaat het, net als bij de Toeslagenaffaire, om een ingesleten praktijk - liever gezegd: een serie ingesleten praktijken. Anders dan bij die Toeslagenaffaire gaat het hier om de volledige uitvoering van meerdere wetten en niet maar een onderdeel.

Ook hier zijn er veel verschillende bestuurlijke partijen en ambtelijke afdelingen betrokken bij het maken van beleid, bij de uitvoering en bij de controle daarop. Ook hier is er nadrukkelijk gekeken naar Haags beleid en politieke verhoudingen en te weinig oog geweest voor de belangen van inwoners, ondanks de signalen. En ook hier zijn beleidskeuzes en de reactie op die signalen teveel gestuurd door geld en de angst voor kostbare herzieningen of claims en een slechte pr.

Veel van die oorzaken zijn op zichzelf best te begrijpen. Maar tegen het licht van wat er speelt in de stad aan en de aanhoudende signalen daarover, krijgt dat begrip ook iets wrangs. Wat de oorzaken ook zijn, de gevolgen voor duizenden Enschedeërs zijn er niet minder pijnlijk om (in het laatste artikel meer over die aantallen). Zij hebben zelfs de minimale steun die zij nodig hadden niet gekregen. Hen is geen recht gedaan.

Was er adequater gereageerd op die rode vlaggen, dan had dat anders gekund. En dus had het anders gemoeten.