Enschede heeft huishoudelijke hulp jarenlang buiten de wet verstrekt, maar hoe nu verder?
Enschede heeft sinds 2015 buiten de wettelijke kaders hulp in de huishouding toegekend. Dat is de conclusie na uitspraken van de Centrale Raad van Beroep en het ministerie van VWS, dat daaraan refereert in een reactie op een klacht van het Diaconaal Platform Enschede.
De staatssecretaris heeft in maart pogingen gestaakt om alsnog met een wetsvoorstel te komen om de werkwijze die Enschede en andere gemeenten hanteren alsnog te regelen. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) stelt dat het erop lijkt dat die werkwijze niet kan worden voorgezet en adviseert gemeenten afspraken te maken met zorgaanbieders over mogelijke wijzigingen. Enschede heeft in juli van dit jaar met veertien aanbieders nieuwe contracten gesloten.
Onvoldoende rechtszekerheid
Het is een heikele kwestie, die de politiek en zorgclubs in de stad zoals het Diaconaal Platform al jaren bezighoudt. Een nogal technische en ingewikkelde kwestie ook, waardoor niet alleen inwoners maar soms ook raadsleden de draad al snel kwijt zijn. Tegelijkertijd is de impact op de hoeveelheid geleverde hulp in de huishouding er niet minder op. In het kort: er is in veel, zo niet alle gevallen minder ondersteuning geleverd dan waar recht op was.
In nieuwe afspraken met zorgverleners lijkt tegemoet te zijn gekomen aan de onduidelijkheid die voor de Centrale Raad van Beroep reden was om Enschede terug te fluiten. Inwoners wisten niet concreet genoeg waar zij aan toe waren en hadden onvoldoende grond om bezwaar aan te tekenen of naar een rechter te stappen.
Wettig of onwettig? Een tijdlijn
2015
- Enschede (met andere steden) voert een werkwijze in waarbij hulp in de huishouding moet leiden tot een ‘schoon en leefbaar huis’, in plaats van in uren per week wordt uitgedrukt.
- Die werkwijze is voor een goed deel financieel gedreven: de vergoeding van het Rijk voor die hulp is met een kwart gekort.
- De financiering voor hulp blijft, achter de schermen, gebaseerd op tijd.
- De tijd voor hulp wordt gebaseerd op modellen en gemiddelden.
- Het recht voor alle huishoudens in Enschede die hulp in de huishouding ontvangen wordt automatisch omgezet naar het nieuwe systeem.
- In de praktijk betekent dat een korting van het aantal uren hulp.
2016
- De Centrale Raad van Beroep, het hoogste rechtsorgaan voor deze zaken, doet een eerste uitspraak in een zaak over hulp in de huishouding: het recht moet worden vastgesteld in uren, alleen een resultaat (schoon en leefbaar) biedt niet genoeg rechtszekerheid.
- De Raad van State brengt ongevraagd advies uit aan de regering: gemeenten hebben in 2015 taken van het Rijk overgenomen en een behoorlijke vrijheid in de manier waarop zij die uitvoeren, maar uitgangspunt is dat maatwerk ook echt maatwerk moet zijn (dat geldt ook voor de Wmo en hulp in de huishouding).
2017
- Advocatenkantoor Damsté brengt op verzoek advies uit aan de gemeente Enschede: hulp in de huishouding moet in uren worden vastgesteld, niet in een resultaat (een schoon en leefbaar huis).
2019
- De Centrale Raad van Beroep keurt een Enschedese beslissing over hulp in de huishouding af; inwoners wordt onvoldoende rechtszekerheid geboden.
- De uitspraak heeft gevolgen voor alle huishoudens in de stad die Wmo-hulp ontvangen.
- Minister De Jonge (VWS) belooft met een wetsaanpassing te komen die de werkwijze van Enschede en andere gemeenten alsnog mogelijk maakt.
2022
- Beslissingen over hulp in de huishouding worden iets aangepast, maar er is onzekerheid (en discussie) of ze nu wel voldoende rechtszekerheid bieden.
- De beloofde wetswijziging blijft uit en er is geen signaal dat er iets in de pijpleiding zit.
- Verdergaande veranderingen van de werkwijze worden, na hevig politiek debat, toegezegd door een nieuw College van B&W. Maar niet doorgevoerd. Dat kan ook niet zonder de contracten met zorgaanbieders open te breken (en dat kost geld).
- Enschede verlengt de contracten met zorgaanbieders met twee jaar, en daarmee de werkwijze die door de rechter werd afgewezen. In afwachting van de aangekondigde wetswijziging.
2023
- Het Diaconaal Platform legt een klacht neer bij de Ombudsman, de Commissaris van Koning en het ministerie.
- Het ministerie stelt dat het idee van een wetsaanpassing van de baan is en wil de knoop doorhakken: alle Nederlandse gemeenten moeten gaan voldoen aan de uitspraak van het hoogste rechtsorgaan.
- De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) adviseert gemeenten met de werkwijze zoals Enschede die hanteert om bij eventuele nieuwe afspraken met zorgaanbieders rekening te houden met dat standpunt van VWS en een (ingrijpende) wijziging.
- De VNG vraagt, om die gemeentes tegemoet te komen, om nog een laatste toets naar mogelijkheden om de werkwijze alsnog juridisch waterdicht te krijgen.
- Enschede start een nieuwe aanbesteding voor hulp in de huishouding en maakt (op Twentse schaal) afspraken met vijftien aanbieders. De nieuwe contracten, met als ingangsdatum januari 2024, zijn op dit moment in de maak en gelden voor acht jaar.
- Het ministerie wil na de politieke zomerstop, in september, definitief een knoop doorhakken.
‘Ik vind mijn huis niet schoon genoeg’ is geen argument waar een rechter iets mee kan. ‘Ik heb minder uren ondersteuning gekregen dan was afgesproken’ wel. Maar dat was (en is vooralsnog) niet na te gaan of hard te maken.
Terug naar uren zorg
In de nieuwe contracten gaan alle Twentse gemeenten terug naar een systematiek die is gebaseerd op huishoudelijke taken, waarvoor een normtijd geldt waarbinnen de thuiszorgmedewerker die moet uitvoeren. Die normtijd wordt uitgedrukt in minuten per week. Zoveel valt in elk geval op te maken uit de stukken die bij de aanbestedingsprocedure zaten, waarbij zorgorganisaties zich konden inschrijven om in de komende acht jaren hulp in de huishouding te gaan leveren.
Maar er zitten nog een paar addertjes onder het gras bij de vraag of de nieuwe werkwijze nou zoveel anders zal zijn dan de oude. Dat zal afhangen van de concrete contractafspraken met zorgorganisaties en de manier waarop daar invulling aan wordt gegeven.
Maar het blijft een indicatie...?
Als het om beslissingen gaat over het recht op hulp in de huishouding, wordt ook in de nieuwe afspraken het woord ‘indicatie’ gebruikt. Dat gaat dan weliswaar over concrete uren hulp, maar de suggestie wordt gewekt dat het in de praktijk ook zomaar een onsje minder kan zijn. Of meer. Dat is niet anders dan in de voorbije periode ook al gebeurde. Probleem voor inwoners is dat je achteraf moeilijk kunt vaststellen of het aantal toegezegde uren onder de streep ook echt is geleverd. Dan moet je zelf een aardig boekhouding bijhouden.
En dan nog: dat urenaantal is maar een indicatie. Dat is niet hetzelfde als een vastgetimmerd, gegarandeerd aantal uren waaraan je rechten kunt ontlenen.
En de uren worden flexibel ingezet?
Nog een dingetje: in de huidige werkwijze is het de bedoeling dat thuiszorgorganisaties de tijd die zij krijgen voor hulp flexibel inzetten. Iets meer als dat nodig is, wat minder als dat kan. In de praktijk komt het er op neer dat thuiszorgorganisaties standaard een aantal minuten per week in mindering brengen op de thuishulp en die reserveren. Of die gereserveerde tijd later alsnog is ingezet - en waarom of bij wie - is niet na te gaan.
De gemeente betaalt die gereserveerde uren wel uit. Maar of dat geld terechtkomt bij de mensen voor wie het bedoeld is? Er kunnen net zo goed gaten in de begroting mee zijn gedicht, bijvoorbeeld. Onduidelijk is of zorgorganisaties hun uren ook vanaf 2024 flexibel moeten gaan inzetten. De indicatie van het aantal uren in een beslissing lijkt dat wel te suggereren.
Of die controle op de besteding van Wmo-geld in de nieuwe afspraken beter is geregeld en hoe inwoners daar zelf zicht op kunnen houden, en dus rechten aan kunnen ontlenen, is vooralsnog niet duidelijk.
Gemiddelden
Daar komt nog een discussiepunt bij: de tijd die voor hulp in de huishouding wordt toegekend is gebaseerd op gemiddelden. Daarvoor worden tabellen gebruikt waarin staat hoe lang stofzuigen, tegels afnemen, ramen lappen, gordijnen wassen en heel die lappendeken aan huishoudelijke taken gemiddeld duurt. Dat mag helemaal niet, stelt Diaconaal Platform-voorzitter Jan Veldhuizen. Het moet maatwerk zijn. Anders gezegd: zo’n gemiddelde kan fors afwijken van de concrete individuele situatie; het hangt er maar vanaf hoe groot je huis is, hoeveel gordijnen er gewassen en ramen re gelapt moeten worden.
Veldhuizen stelt dat de invoering van die tabellen in 2015 in de praktijk een flinke korting betekende op het aantal uren hulp dat werd geboden. Als je op basis van een gesprek aan de keukentafel zou bepalen wat er moet gebeuren, zouden inwoners meer uren toegewezen krijgen, stelt hij.
Dilemma
Dat schetst meteen het dilemma waar beleidsmakers mee worstelen, als het om hulp in de huishouding gaat. Immers: je kunt elke week wel een bepaald aantal uren een hulp in de huishouding over de vloer hebben, dat wil nog niet zeggen dat je huis ‘schoon en leefbaar’ is. Dat is het criterium dat Enschede, met andere steden in het land, hanteert. En wat het uiteindelijke doel is van die overheidshulp.
Maatwerk of algemene voorziening?
In 2016 bracht de Centrale Raad van Beroep (CRvB), het hoogste rechtsorgaan voor dit soort kwesties, ongevraagd advies uit aan het ministerie over de uitvoering van de Wmo. Daarin maakt de rechter en scherp onderscheid tussen maatwerk en een algemene voorziening. Er is pas recht op dat maatwerk - waaronder hulp in de huishouding op grond van de Wmo - als alle andere opties zijn uitgeput: mantelzorg, hulp van buren en vrienden en ook algemene voorzieningen als welzijnswerk, bijvoorbeeld.
Volgens de CRvB is er dan dus altijd sprake van bijzondere omstandigheden. En dan moet maatwerk ook ècht maatwerk zijn (en blijven), afgestemd op de individuele en specifieke behoeften van iedere afzonderlijke inwoner. En met die inwoner. In een ‘keukentafelgesprek’, dat periodiek wordt gevoerd om rekening te kunnen houden met veranderingen in de persoonlijke omstandigheden.
Dat leverde een discussie op over de vraag of modules, tabellen en gemiddelden voor het bepalen van het recht op hulp in de huishouding wel voldoende rekening houden met die persoonlijke omstandigheden. Een discussie die nog altijd voortduurt.
Probleem is alleen dat ‘schoon en leefbaar’ geen criterium is waar je rechten aan kunt ontlenen. Maar hoe je het ook organiseert, inwoners moeten wel in staat zijn om zelf grip te houden op wat er gebeurt met hun (recht op) hulp. Zonder er een ingewikkelde studie van te hoeven maken.
Nauwelijks uit te leggen
Samengevat: in de huidige werkwijze wordt het recht op hulp in de huishouding vastgesteld in een indicatie van het aantal uren (dat biedt geen rechtszekerheid) op jaarbasis (dat is voor inwoners nauwelijks te controleren). Die uren zijn gebaseerd op de gemiddelde tijd die nodig is voor verschillende huishoudelijke taken en worden door thuiszorgorganisaties flexibel ingezet (dan is iedereen los, inwoners en gemeente). De constructie is complex, niet of nauwelijks te verifiëren en biedt onvoldoende rechtszekerheid.
Het Diaconaal Platform zegt gevallen te kennen van thuiszorgmedewerkers die vanuit hun organisatie de opdracht hebben gekregen om in hun contacten met cliënten maar niet te praten over het aantal uren zorg dat zij leveren. Het is bijna niet helder uit te leggen. De nieuwe werkwijze lijkt nauwelijks van de oude te verschillen. Of het moet zijn dat er aanvullende afspraken met zorgorganisaties worden gemaakt, maar dat valt vooralsnog niet vast te stellen.
Wat gebeurt er met lopende gevallen?
Tot slot is het de vraag wat er gebeurt met inwoners die al hulp in de huishouding ontvangen. De rechter vond de manier waarop die hulp werd vastgesteld niet oké en daarom werd de werkwijze aangepast. Maar Enschede telt bijna 6.000 huishoudens die hulp hebben gekregen op grond van oudere, door de rechter afgekeurde afspraken met thuiszorgorganisaties.
Die lopende gevallen worden ‘opnieuw geïndiceerd’, stelt de gemeente in antwoord op een vraag daarover. Op welke basis die herziening gebeurt, is niet duidelijk. Bij een deel van de oude beslissingen over het recht op hulp in de huishouding is een indicatie toegevoegd van het een aantal uren hulp op jaarbasis. Daarbij zijn de in de beslissing genoemde huishoudelijke taken ambtshalve - dat is: met een pennenstreek - omgezet in tijd.
Zorg op maat, na een ‘keukentafelgesprek’
Belangenbehartigers en een aantal gemeenteraadsleden wijzen erop dat dat helemaal niet kan; de gemeente moet periodiek bekijken of de geboden hulp nog wel past bij wat de inwoner nodig heeft. Dat wordt vastgesteld tijdens een gesprek met de inwoner.
De Wet maatschappelijke ondersteuning, die onder meer hulp in de huishouding regelt, is een maatwerkvoorziening. Dat wil zeggen dat inwoners die er recht op hebben ook precies moeten krijgen wat zij nodig hebben. Anders dan bij een algemene voorziening zoals de AOW, waar inwoners met vergelijkbare kenmerken in beginsel hetzelfde krijgen.
In Enschede is dat maatwerk niet of al jaren geleden geleverd en nooit opnieuw getoetst, stellen die belangenbehartigers en raadsleden. Vraag is of dat nu wèl gaat gebeuren bij de aangekondigde nieuwe indicaties voor de 6.000 huishoudens die al hulp ontvangen. Dat lijkt zowel praktisch als financieel gezien bijna onmogelijk.
(Nog) goedkoper
In de informatie bij de nieuwe aanbesteding van hulp in de huishouding wordt een verwachting neergelegd bij de zorgaanbieders die het de komende jaren mogen gaan doen: de hulp moet goedkoper. Want het aantal huishoudens dat een beroep doet op hulp neemt toe, maar dat geldt niet voor de vergoeding vanuit het Rijk. Innovatie, nieuwe technologie, samenwerking, mantelzorg zijn daarbij de toverwoorden om dat voor elkaar te krijgen.
Het lijkt een bijna onmogelijke spagaat. Als de Enschedese werkwijze inderdaad verandert, gaat dat geld kosten. De zorg kampt met personeelstekorten. De behoefte aan zorg in de samenleving neemt toe. Of en hoe het in dat spanningsveld (nog) goedkoper kan, is de vraag. Net als wat je als lokale samenleving een aanvaardbare ondergrens vindt.
De druk om toch maar niet al teveel te sleutelen aan de manier van werken - want dat is hoe dan ook duurder - zal in elk geval groot zijn.
Gerelateerd
