Koorddansen met huishoudelijke ondersteuning in Enschede
De organisatie van hulp in de huishouding in Enschede heeft iets weg van een balanceeract tussen wat de gemeente wil, wat zorgaanbieders kunnen leveren en wat inwoners die ervan afhankelijk zijn nodig hebben. Dat gaat vaak goed - voor hoelang nog is de vraag - maar niet altijd. Dat blijkt uit een onderzoek van de Enschedese rekenkamer. Vanochtend kwam het rapport van dat onderzoek uit. Maar ook verhalen uit de praktijk bevestigen de bevindingen en conclusies die de rekenmeesters van de Twentse hoofdstad trokken.
Enschede heeft een geschiedenis met die huishoudelijke ondersteuning, vooral omdat de stad sinds 2015 een afwijkend criterium hanteert voor wat dat moet opleveren. Die balanceeract is daarvan een gevolg. In afwijking van wat gebruikelijk is, worden er geen afspraken gemaakt over het aantal uren huishoudelijke hulp maar moet het huis schoon en leefbaar zijn.
Schoon en leefbaar
‘Schoon en leefbaar’ is een relatief en subjectief begrip. Veel minder controleerbaar of meetbaar dan aantallen uren geleverde hulp. Het is dan ook precies op dit punt dat Berenschot, het bureau dat het onderzoek in opdracht van de Rekenkamer uitvoerde, de grootste knelpunten signaleert.
In het kort: de gemeente geeft zorgaanbieders de opdracht om te zorgen voor een schoon en leefbaar huis, inwoners die afhankelijk zijn van huishoudelijke hulp - Enschede telt er 6.032 - vragen om uren. Zeker als hun gezondheid - al dan niet tijdelijk - achteruitgaat.
De gedachte achter dat ‘schoon en leefbaar’ was dat zorgaanbieders niet louter meer louter uurtjes registreren, maar de beschikbare tijd flexibeler kunnen inzetten. Cliënten die nog aardig veel zelf kunnen krijgen wat minder dan het gemiddelde; cliënten die meer zorg nodig hebben krijgen wat extra. Maatwerk dus.
Maar dat blijkt, volgens Berenschot, in de praktijk niet altijd zo te werken.
Speelruimte en flexibiliteit
Dat heeft een heel aantal oorzaken, die deels met elkaar samenhangen. Het wordt in het rapport van de Rekenkamer niet genoemd, maar met de invoering van dat ‘schoon-en-leefbaar-criterium’ in 2015 werden alle huishoudens die recht op ondersteuning hadden opnieuw beoordeeld. In de praktijk betekende dat voor veel huishoudens dat zij minder uren hulp kregen. Twee uur per week werd de standaard.
Dat betekende dat huishoudelijke hulpen van meet af aan al ongeveer hetzelfde moesten doen met minder tijd - de behoefte van hun cliënten was immers niet veranderd. En met andere bezuinigingen in de zorg en een toenemend tekort aan goed personeel werd het aantal beschikbare ‘handjes aan het bed’ er ook in de huishoudhulp niet groter op. Zo gek veel speelruimte hebben die zorgaanbieders niet.
Toenemende hulpvraag en kosten
En die hulpvraag neemt toe, constateren ook de onderzoekers van Berenschot. De bevolking vergrijst en omdat er steeds meer wordt geleund op mantelzorgers, neemt de zwaarte van wat er aan professionele ondersteuning in de huishouding nodig is toe.
In 2015 telde Enschede 5.724 huishoudens die recht hadden op ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), vijf jaar later waren dat er 6.032. In geld uitgedrukt komt dat neer op een kostenpost van respectievelijk 13,5 en 16 miljoen euro.
Hoeveel mensen krijgen hulp in de huishouding?
Over die aantallen circuleren verschillende cijfers. Hier worden de door de gemeente verstrekte aantallen genoemd die in het rapport van Berenschot staan. In antwoord op vragen vanuit de gemeenteraad kwam de gemeente eerder met andere cijfers - daaruit blijkt dat in Enschede 5.111 inwoners telde die in 2020 recht hadden op hulp in de huishouding.
Die kosten komen sinds 2015 voor rekening van de gemeente - voor die tijd betaalde het Rijk. Enschede telde ook destijds al relatief veel mensen telde die recht hadden op Wmo-hulp in de huishouding. Dat werd niet gecompenseerd. Bovendien ging die wetsverandering gepaard met een forse bezuiniging - de gemeente kende zijn pappenheimers immers en kon het allemaal veel efficiënter.
Winstwaarschuwing: beoordeling van recht door ‘leken’
Bij die zogenaamde decentralisatie in 2015 werd een heel aantal overheidstaken bij gemeenten neergelegd. Bijstand, Wmo (huishoudelijke ondersteuning) en Jeugdzorg werden gemeentetaken. Dat gold ook voor de beoordeling van wie waar recht op had. Destijds klonken er alom waarschuwende geluiden: ambtenaren die daarvoor niet of onvoldoende waren opgeleid moesten bijvoorbeeld gaan vaststellen hoe ziek of fit iemand was en op basis daarvan het recht op ondersteuning bepalen. Dat zou in de praktijk tot brokken gaan leiden. Zeker wanneer gemeenten onder grote financiële druk stonden.
Om de zorgkosten in de hand te houden, veranderde ook het doel van die Wmo: mensen moesten zo lang mogelijk thuis blijven wonen. Ook als ze zorg nodig hadden.
Voort op de oude voet - met een nieuwe slof
Het bracht Enschede ertoe om het beschikbare geld, en de uren ondersteuning die daarmee konden worden geleverd, zo slim mogelijk in te zetten. Flexibel. Met zorgaanbieders werden op die basis afspraken gemaakt, op aanvragen voor ondersteuning werd op die manier beslist: wat is er nodig voor en schoon en leefbaar huis.
In februari 2019 besliste de Centrale Raad van Beroep, na een slepende rechtszaak tegen de gemeente Enschede, dat ‘schoon en leefbaar’ te mager is. Het is niet goed controleerbaar en het leidt tot rechtsongelijkheid. Enschede moest gaan aangeven op hoeveel uur ondersteuning inwoners recht hebben.
Doorgaan op de oude voet kon niet, maar B&W en uiteindelijk ook de gemeenteraad wilden ook niet terug naar het oude systeem. Er werd een uitgebreid en ingewikkeld model opgetuigd waarin allerlei huishoudelijke taken werden uitgedrukt in tijd. Dat werd - en is - de basis voor nieuwe afspraken met zorgaanbieders.
Wie een aanvraag voor huishoudelijke ondersteuning indient, krijgt sinds 2020 een beslissing met een indicatie van het aantal uren hulp per jaar. In de meeste gevallen, maar niet altijd, blijkt uit heel recente voorbeelden. Ook nu nog krijgen inwoners beslissingen waarin het recht op ondersteuning niet in uren wordt uitgedrukt.
Waarom niet gewoon een beslissing in uren?
De gemeente sorteert voor op een in 2019 aangekondigde wetswijziging, waardoor het mogelijk zou moeten worden om het urencriterium bij hulp in de huishouding los te laten en ‘schoon en leefbaar’ als norm te hanteren. Die wetswijziging laat echter op zich wachten. Destijds zou dat niet eerder zijn dan in 2022 of 2023. Ondertussen ligt daar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Enschede heeft een tussenweg gekozen, een beetje van beiden: schoon en leefbaar voorop, maar ook uren.
Doel bleef een schoon en leefbaar huis. En dat bleef ook de boodschap van de gemeente aan zorgaanbieders; daar werd op gestuurd. Er ontstond een nieuwe werkelijkheid. Zorgaanbieders maakten afspraken met de gemeente over ‘schoon en leefbaar’, maar cliënten dachten in uren.
Zorgaanbieders, huishoudhulpen en inwoners in spagaat
Berenschot spreekt in haar rapport van een ‘spagaat’ waarin zorgaanbieders terecht zijn gekomen. Zij moeten flexibel met hun uren omgaan en dat uitleggen aan hun cliënten. In een wereld waarin zij niet zo gek veel uren en handjes tot hun beschikking hebben.
Dat vraagt veel - misschien te veel - van hun hulpen in de huishouding en van hun cliënten. Die huishoudelijke hulpen zijn het eerste aanspreekpunt. Zij komen bij de mensen over de vloer, weten wat er speelt en moeten problemen - neem een verslechterde gezondheid - signaleren en zorgen dat er wat extra ondersteuning komt.
Cliënten, die vaak al dankbaar en blij zijn voor elk uurtje hulp dat zij krijgen en geen problemen willen veroorzaken, moeten zelf aan de bel trekken als de nodige extra hulp toch uitblijft.
Zorgaanbieders hebben er belang bij dat cliënten zoveel mogelijk zelf doen - dat levert hen de extra uurtjes op die zij dan elders flexibel in kunnen zetten. En de huishoudelijke hulp mag het allemaal proberen uit te leggen aan hun cliënten.
Balanceeract: de helft haalt de overkant
Volgens het onderzoek van Berenschot lukt het ongeveer de helft van de 11 zorgaanbieders in de stad heel redelijk om die balanceeract te doen. De andere helft werkt in de praktijk maar gewoon met uren, maar dat heeft tot gevolg dat er van het zo gewenste maatwerk weinig terechtkomt.
Cliënten van die laatste groep zorgaanbieders moeten bij de gemeente aankloppen, als zij om welke reden dan ook meer ondersteuning nodig hebben. Maar de gemeente kijkt dan toch de zorgaanbieder aan: wij hadden toch de afspraak dat jij uren flexibel zou inzetten en dit zou regelen?
Het leidt tot gedoe bij dat soort vervolgaanvragen. En, als zo’n aanvraag dan toch wordt gehonoreerd, tot nieuwe kosten voor de gemeente. Ook omdat in een aantal van deze gevallen een keuringsarts wordt ingeschakeld om een medisch oordeel te vellen. Als degene die extra hulp nodig heeft al zo mondig is om een nieuwe aanvraag te doen.
De belangrijkste aanbeveling van de Rekenkamercommissie die het onderzoek liet doen, is dan ook dat de gemeente goede afspraken moet maken over de inzet van uren huishoudelijke ondersteuning waar inwoners recht op hebben.
En de gemeente moet er voor zorgen dat de gemaakte afspraken met zorgaanbieders worden nagekomen. Dat is in de huidige situatie vrijwel niet mogelijk.
Tevredenheidsonderzoek
Een kanttekening: het overgrote deel van de Enschedeërs die recht hebben op huishoudelijke ondersteuning - 84 procent - is tevreden. Voor vijf procent - dat zijn driehonderd mensen - is dat niet het geval. Dat blijkt uit een klanttevredenheidsonderzoek dat de gemeente zelf heeft gedaan.
Critici van de gekozen werkwijze van de gemeente - waaronder hulporganisaties als het Diaconaal Platform en Sociaal Hart, maar ook raadsleden - wijzen erop dat zo’n tevredenheidsonderzoek een vertekend beeld kan geven: het hangt er maar vanaf wie je zo’n vragenlijst laat invullen.
Daar komt bij, zo stellen zij, dat veel mensen uit deze groep allang blij zijn met de hulp die zij krijgen, zeker als ze goed overweg kunnen met hun huishoudelijke hulp. Zij klagen niet snel, dragen hun lot en willen geen ‘gedoe’. Ook niet als hun situatie daar wel aanleiding toe geeft.
